Конкурентный рынок железнодорожных перевозок за чотири года. Реальный план?

Дострокові парламентські вибори можуть прискорити чи сповільнити лібералізацію ринку в залізничному секторі.

У парламентарів цього скликання є ще час, щоб прийняти за основу законопроект №9512 "Про залізничний транспорт України"  в рамках виконання Угоди про асоціацію з ЄС.

Час для реалізації обмежений – термін, погоджений з ЄС, спливає у 2023 році.

Україна має тривалу історію анонсованих планів з реструктуризації залізниці.  В цьому році завершується прийнята у далекому 2009 році державна цільова програма реформування залізничного транспорту.

Вона виконана тільки в частині корпоратизації "Укрзалізниці".  Багаторічний статус-кво призводить до недофінансування залізничної інфраструктури, обмеження інвестицій для оновлення тягового і рухомого складу, а також невирішене питання із фінансування пасажирських перевезень.

Необхідно зробити конкурентним ринок залізничних перевезень за 4 роки.

Україна намагається виконати подвійне домашнє завдання – зробити конкурентним ринок перевезень та змінити принципи управління "Укрзалізницею" як акціонерною корпорацією.

В Євросоюзі багато залізниць ведуть боротьбу за клієнта з автотранспортом. Частка залізничних перевезень в ЄС становить близько 30%. Натомість в Україні частка перевезень вантажів залізницею становить близько 60%.

Cировинна структура експорту та обсяг залізничних вантажів зробили бізнес та залізницю тісно пов’язаними.

У 2018 році український бізнес перевіз близько 320 млн тонн вантажів, з них на експорт - близько 107 млн тонн.

Від цих перевезень Укрзалізниця отримала 16,6 млрд грн операційного прибутку, за рахунок чого профінансувала капітальні інвестиції та покрила збитки від пасажирських перевезень.

За оцінками Світового Банку, реорганізація залізничних галузей триває від 5 до 10 років. Угодою про асоціацією України з ЄС передбачено 8 років.

З моменту набрання чинності Угоди минуло 3,5 роки, проте основне залізничне законодавство досі не прийнято.

Ймовірним варіантом виглядає прийняття законопроекту наприкінці року. Отже, залишиться 4 роки для розробки нормативної бази, її узгодження та впровадження в дію.

[BANNER1]Що пропонує новий законопроект?

По-перше, запровадження конкуренції. Разом з Укрзалізницею учасниками ринку стануть приватні компанії, які володіють парком локомотивів.

На практиці це означатиме створення основними експортерами власних перевізників для транспортування вантажів.

Щоб мати право на залізничні перевезення перевізникам необхідно отримати ліцензії, а для доступу до інфраструктури – сертифікати з безпеки.

По-друге, нове регулювання. Створюється держрегулятор в сфері залізничного транспорту та Нацкомісія з держрегулювання у сфері транспорту.

Перший відповідатиме за видачу ліцензій, сертифікатів, розподілу ліній, на яких курсуватимуть перевізники, розгляду дискримінаційних скарг, а другий -  для регулювання тарифів на доступ до колій.

По-третє, Укрзалізниця стане оператором інфраструктури загального користування. Це звична для ЄС модель, коли державна компанія володіє коліями, а послуги з перевезення є конкурентними.

Насамкінець, зміна підходу до фінансування пасажирських перевезень. Міжрегіональні та приміські перевезення стануть суспільно важливими.

Компенсації за здійснені перевезення повинні закладатись до державного та місцевих бюджетів.

Хто возитиме людей – буде визначатись через ProZorro. Для Укрзалізниці – це позитивна зміна. Але законопроект не роз’яснює важливі деталі – максимальний час та механізм повернення компенсацій, як будуть встановлюватись ціни на квитки  тощо.

Тому потенційному приватному інвестору буде важко сьогодні оцінити такий проект.

Закон "Про залізничний транспорт" – перший крок, для запуску ринку важливі принципи регуляції.

Законопроект окреслює рамки нової моделі ринку, а наповнити конкретним змістом повинні підзаконні акти.

Законопроект на дає відповіді на запитання, скажімо, яким буде механізм встановлення плати за пакет доступу до колій.

Невідомо, як буде здійснюватись опрацювання запитів на допуск до інфраструктури.  Важливими будуть правила управління перевізним процесом, правила доступу приватних локомотивів.

Дискусія обов’язково розгорнеться довкола методики розрахунку собівартості надання послуг з доступу до колій, методики визначення інвестиційної складової в тарифі.

Тому недостатньо тільки організаційної та фінансової готовності "Укрзалізниці" до лібералізації ринку.

Потрібно заздалегідь розробити великий обсяг регулятивних документів, а далі їх узгодити та запровадити.

Ми розраховуємо, що документація буде виписана з урахування принципів та ризиків, про які піде мова далі.

[BANNER2]Завдання №1 – зменшити вартість входу для бізнесу та інтегруватись у європейські транспортні коридори.

Ми розглядаємо зміну моделі роботи залізниці як можливість досягти стійкого економічного зростання та інтегруватися з європейською транспортною мережею.

Лібералізація залізничного ринку та дерегуляція тарифів мають забезпечити вільний вибір відправниками операторів для перевезення своїх вантажів.

Під відправниками маємо на увазі як великий, так і малий та середній бізнес. На одних і тих же коліях можуть працювати більш ніж один оператор, оптимально – понад п'ять. Основними при виборі оператора повинні стати якість, швидкість перевезення та її вартість, можливість вибору повагонних та маршрутних відправлень.

Щоб реалізувати цей принцип економічної свободи – регулятивні документи не повинні містити дискримінаційні правки, регламенти чи інструкції щодо відправників вантажів.

Забезпечення вільної конкуренції між операторами може мати два обмеження – різна ширина колії між українською і європейською мережею (1520 мм та 1435 мм відповідно) та високі бар’єри входу в бізнес із залізничних перевезень.

Різна ширина колії призведе до лібералізації, на першому етапі, внутрішнього ринку. Наслідком високої ціни закупівлі локомотивів і вагонів, їхнього спеціального сервісу може стати звуження  кількості потенційних операторів.

Існує ризик домінування окремих операторів на ділянках колій або використання державним чи окремим приватним оператором перевезень преференцій від оператора інфраструктури.

Тому очікуємо, що механізм доступу до колій зможе його мінімізувати. Наприклад, основні колії на довгих дистанціях мають бути конкурентними між собою, що підвищить також конкуренцію між операторами.

На другому етапі забезпечення вільної конкуренції – уніфікація переходів з ЄС та інтеграція в транспортні коридори Євросоюзу.

Це уможливить взаємний доступ операторів  ЄС та України до ринку перевезень та поглибить продуктивність економіки через зростання мобільності товарів та послуг.

Компенсації за пасажирські перевезення повинні надаватись на основі так званого public service obligation (PSO).

Компенсації мають бути збалансованим для державного та місцевих бюджетів. Фінансове (бухгалтерське) розділення витрат на пасажирські перевезення "Укрзалізницею" допоможе оцінити обсяги необхідної компенсації.

Тарифи, що не стосуються природньої монополії, повинні бути дерегульованими. Але при цьому тарифи, які стосуються доступу до колій, мають бути обґрунтованими, збалансувати витратну частину оператора інфраструктури та містити об’єктивно розраховану інвестиційну складову.

Інвестиційна програма буде погоджуватись оператором інфраструктури із незалежним регулятором.

Ризик нераціонального інвестування в інфраструктуру повинен бути обмеженим через публічність планування та розподілу капітальних інвестицій, а також забезпечення незалежності регулятора.

Після прийняття закону ми очікуємо дорожню карту регулятивних документів.

Незалежно від того, чи законопроект №9512 буде прийнятий за основу сьогоднішнім складом Верховної Ради, ми очікуємо, що Міністерство інфраструктури актуалізує статус підготовки регуляторних документів, їх вичерпний перелік.

Розміщення для обговорення зацікавленими сторонами проектів документів та публікація дорожньої карти з графіком запровадження підзаконних актів допоможе краще підготуватись до відкриття ринку всім  його учасникам.