Градус "зрады" в законопроекте об изменениях в закупках

У квітні 2018 року президент ініціював та подав на розгляд парламенту законопроект про внесення змін до закону "Про публічні закупівлі".

22 травня проект утретє внесли до порядку денного, але і ця спроба не стала успішною.

Що можна сказати про запропоновані зміни, переваги та ризики їх запровадження?

Серед позитивних наслідків — розширення можливостей бізнесу, більша економія бюджетних коштів при проведенні допорогових закупівель у конкурентний спосіб, посилення контролю завдяки відображенню всіх закупівель у системі, збільшення можливостей для оскарження невеликих закупівель, адже розмір плати буде залежати від очікуваної вартості.

Крім того, запропоновані главою держави зміни дозволять зменшити навантаження на колегію АМКУ та скоротити кількість недобросовісних скаржників, а також виправити помилки для учасників та зменшити рівень неуспішних закупівель.

Серед негативних наслідків — посилення адміністративного навантаження, погіршення якості малих закупівель через недостатній досвід замовників у проведенні конкурентних закупівель, погіршення якості великих закупівель та підвищення закупівельних цін через надто високу вартість оскарження.

Що робити з негативом? Передусім — врахувати рекомендації експертного середовища, впроваджувати та вдосконалювати закупівельні інструменти — е-каталоги, централізовані закупівлі, електронний обіг документів.

Ключові зміни сконцентровані навколо трьох ініціатив.

Перша — запровадження спрощених закупівель.

За проектом закону закупівлі з очікуваною вартістю понад 50 тис грн та менше порогу відбуватимуться за процедурою спрощених закупівель. Схема закупівлі схожа на допорогові закупівлі, але має відмінності стосовно строків та можливостей виправляти помилки протягом одного робочого дня.

Запровадження конкурентних закупівель сприятиме збільшенню можливостей для участі бізнесу та додатковій економії ресурсів. Щоправда, це супроводжуватиметься збільшенням адміністративного навантаження на замовників.

У короткостроковому періоді можливе збільшення неуспішних закупівель або погіршення якості отриманих товарів, оскільки це нова процедура для замовників.

Такі недоліки можна усунути за умови подальшого вдосконалення закупівельних інструментів — створення електронних каталогів, централізації закупівель, покращення модуля звітування та запровадження електронного обігу документів.

Рекомендація KSE: Запровадження цієї зміни зможе мати довгостроковий позитивний ефект за умови поступової автоматизації повторюваних закупівель завдяки централізації, використанню електронних каталогів та електронного обігу документів.

У такому разі учасники системи отримають від цієї зміни бонуси, а тимчасове додаткове адміністративне навантаження на замовників та певні ризики будуть виправданим перехідним періодом до підвищення ефективності закупівель.

Друга — зміни до механізму оскарження.

Проект закону передбачає такі зміни.

До АМКУ будуть надходити лише оплачені скарги. За оцінками, це зменшить кількість скарг на 40%.

Вартість подання становитиме 1,5% від очікуваної вартості закупівлі, але не менше прожиткового мінімуму і не більше 350 прожиткових мінімумів; скарги не можуть бути відкликані.

Диверсифікована оплата за скаргу та неможливість її відкликання зменшить прояви недоброчесності з боку скаржників і дозволить більшому колу учасників скористатися можливістю оскарження.

Проте команда KSE вважає відсоток вартості скарги завеликим -  для закупівель з великою очікуваною вартістю можуть погіршитися якість закупівель і рівень конкуренції. Це спричинить підвищення закупівельних цін, адже вартість скарги буде надто великою.

У разі задоволення або часткового задоволення скарги плата за її подання повертається. Це справедливіший механізм оплати: учасник не повинен платити за помилки замовника. Проте навіть на розгляд "корисних" скарг витрачається адміністративний ресурс, тому рекомендуємо повертати цю частку витрат.

Орган оскарження може вимагати матеріали щодо проведення закупівель. Суб'єкт оскарження і замовник можуть долучати документи до розгляду. Усі документи долучаються через електронну систему.

Усі додаткові документи будуть відображені в системі, що посилить її відкритість і розширить можливості для моніторингу.

Рекомендація KSE: Більшість змін позитивні, але рекомедуємо переглянути вартість подання скарги та диверсифікувати цю вартість залежно від типу скарги.

Відповідно до дослідження KSE, вартість скарги на умови закупівель не повинна перевищувати 0,23%, на рішення — 1,45% від очікуваної вартості, беручи до уваги обмеження мінімальної та максимальної вартості скарги.

Крім того, в частині механізму повернення оплати у разі задоволення або часткового задоволення скарги варто врахувати адміністративні витрати колегії АМКУ та не повертати відповідну частку оплати.

Третя — можливість виправити невідповідності протягом одного робочого дня.

Проект дозволяє виправити помилки у вичерпному переліку документів після розкриття цінових пропозицій протягом одного робочого дня.

Механізм позитивно зарекомендував себе при закупівлях для потреб оборони. За оцінками, максимально можлива вигода для відкритих торгів за січень-серпень 2017 року при запровадженні такого інструменту становила би 1,4 млрд грн.

На думку команди KSE, проект дозволяє після виправлення відхилити учасника за помилки, не зазначені в повідомленні про їх виправлення.

Рекомендація KSE: переглянути перелік документів на виправлення, а також надати можливість довантажувати документи. Відповідно до дослідження KSE, існує дві альтернативи, щодо можливого переліку документів:

1) виправляти та довантажувати несуттєві документи, які найчастіше змінювались в процедурах для потреб оборони.

2) заборонити зміни в переліку суттєвих документів (невідповідність технічним / якісним / кількісним характеристикам, відсутність зразка продукції;  банківська гарантія відсутня/неправильна), а зміни до інших залишити на розсуд замовника.

Проект також вносить зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення — посилюється відповідальність за порушення у сфері закупівель, а також до закону "Про публічні закупівлі" — щодо звітування про закупівлі до 50 тис грн- вимога дозволяє відкрити ці закупівлі для дослідження та моніторингу (за оцінками, це 60% процедур (617,3 тис.) на суму 5,02 млрд грн (1,7% від планової очікуваної вартості) ), але за інших рівних умов це може значно збільшити витрати на адміністрування закупівель.

Також проект закону дає визначення електронного каталогу та умов його використання та  дещо змінює терміни оприлюднення інформації (змінює календарні дні на робочі).