Мифы об эффективности Prozorro
При отсутствии реальных реформ в стране Prozorro выступает для чиновников одним из ключевых примеров положительных изменений. Но для этого на самом деле нет никаких оснований.
За відсутності реальних реформ в країні Prozorro виступає для чиновників одним з ключових прикладів позитивних змін.
Причому використовують це всі кому не лінь, починаючи від президента та прем’єра. Проте, попри певний позитив, система ProZorro має і багато недоліків.
З прикладами того, що ProZorro не рятує від закупівель за цінами, що значно перевищують ринкові, можна ознайомитись у моїй попередній колонці, а також в недавньому дослідженні "Офісу з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України".
Автори цього дослідження в кінці прямо кажуть про суттєве завищення реальної економії завдяки ProZorro: "вона поки що не така значна, як її намагаються представити".
Тому не буду повторюватись. Поточна стаття присвячена аналізу контраргументів, які застосовують члени команди ProZorro.
По-перше, відправною точкою у них є припущення, що стартова ціна для аукціону - "очікувана вартість" — має пряме відношення до бюджету і береться звідти.
По-друге, далі висловлюється припущення, що бюджет формується як факт минулого періоду плюс інфляція. Хоча у них і є розуміння, що бюджети неякісні.
По-третє, інше припущення стверджує, що повне використання бюджету є ознакою зловживань та завищених цін при закупівлях.
По-четверте, таким чином, як наслідок змішування припущень, наведених вище, формується фінальне припущення, що будь-яке зменшення стартової ціни аукціону можна назвати реальною економією. Причому у них є розуміння, що для окремих тендерів це не відповідає дійсності, але чомусь приймається рішення, що в "середньому по лікарні" це працюватиме.
Отже, неправдивий піар щодо економії від ProZorro побудовано не на реальних даних, а на низці сумнівних непідтверджених припущень, у чому ми і переконаємось нижче.
Як працює система бюджетування у реальному житті
Щодо перших двох пунктів хочу зауважити, що бюджетування навіть в приватному бізнесі ведеться по узагальнених категоріях і, крім деяких ключових товарів, без кількості та цін. Хоча й для ключових товарів, де бюджетування більш детальне, це мало що міняє щодо нашої проблематики.
Наведу реальний приклад з життя. Під час моєї роботи в галузі виробництва та реалізації безалкогольних напоїв, ціна на один з ключових інгредієнтів, цукру, не просто коливалась. Вона могла в один рік вирости в 2 рази порівняно з попереднім роком, а в іншому році в 2 рази впасти.
Тобто база попереднього року нічого не дає і також такі коливання неможливо передбачити при бюджетуванні.
Тому, як можна автоматизувати контроль за закупівельниками, якщо в першому випадку у них є реальні докази стрімкого росту ринкових цін, а в другому випадку, без належного контролю, вони можуть закуповувати за значно завищеними цінами, навіть демонструючи суттєву економію?
Крім того, далеко не всі товари закуповувались у минулому. Також вони можуть відрізнятись специфікаціями, якістю, величиною замовлення, умовами поставки та оплати, а також іншими критеріями, що суттєво впливає на вартість товарів і робить їх непорівнювальними.
От кожен може зайти на будь-який сайт порівняння цін та глянути на розбіг цін на ноутбуки. І це лише частина критеріїв. Який в таких умовах може бути зв'язок з минулими закупівлями/бюджетом? І це ще відносно товарів, де хоч щось можна порівняти. А що робити з послугами?
Відносно третього пункту, то про який взаємозв'язок може йти мова між відсотком виконання бюджету та ринковістю цін? Наприклад, давайте глянемо на ремонт доріг. Бюджетів, які їм виділяються, недостатньо, щоб відремонтувати все за один рік. Тому це витрачається повністю і не знімає запитання - чи не могли вони в рамках цієї ж суми відремонтувати більшу площу доріг, чи більш якісно, чи і те і друге.
Тобто повне використання бюджету взагалі нічого не каже про ринковість цін. Навіть в приватному секторі часто таке відбувається. Всі намагаються по максимуму "освоїти" бюджет.
І там проблемою керівництва навіть більше є не те, що закупівля може пройти за завищеними цінами (закупівлями часто займається інший департамент і внутрішній замовник є додатковим контролером), а те, що при "освоєнні" бюджету можуть бути придбані не найбільш пріоритетні речі для компанії, хоч і за ринковими цінами.
А тепер давайте це все розглянемо на конкретних прикладах з державної сфери.
Фінансовий план державного підприємства (бюджет)
Формат та ступінь його деталізації затверджено законодавчо. Я навіть не буду торкатись питання рівня підготовки цих документів, який є значно нижчим за приватний сектор, у чому я мав можливість переконатись під час роботи радником в Мінінфраструктури в 2015 році.
Крім того, я особисто надавав в 2015 році "реформаторській" команді МЕРТу пропозиції щодо суттєвого покращення фінансових планів держпідприємств (переважна кількість статей фінплану жодним чином між собою не пов’язані і, в результаті, через відсутність перехресного контролю, в деяких місцях часто трапляються довільні неправдиві значення) - але це їх не зацікавило.
Ці фінансові плани не є публічними, але для прикладу вдалось знайти фінансовий план ДП "Миколаївський морський торговельний порт" на 2016 рік (якщо матеріали видалять, то копія фінплану тут). Кожен бажаючий може спробувати свої сили і самостійно переконатись, що неможливо звірити з бюджетом переважну більшість реальних тендерів на ProZorro.
Але, поодинокі випадки знайти можна і це повністю спростовує припущення команди ProZorro.
Ось, наприклад, на 2016 рік в капітальних інвестиціях є "Капремонт автовагової" на 500 тис. грн. По цій статті ДП оголосило в 2016 році два тендери: на 980 тис. та 200 тис. загальною сумою 1,18 млн, в результаті чого підписало два договори на 790 тис. та 189 тис. відповідно на загальну суму 979 тис., показавши економію 201 тис. грн.
Причому на ці тендери вийшло лише по 1 учаснику, які і перемогли з первинними пропозиціями. Цікаво, на якій підставі виникла економія? Де зв'язок між очікуваною вартістю закупівлі як з бюджетом, так і попереднім періодом? Тим більше, як він може існувати, якщо капітальний ремонт не проводиться щороку?
Абсолютно схожа ситуація з будівництвом автостоянки. Бюджет 500 тис. грн, очікувана вартість 950 тис., остаточна вартість 737 тис. і економія 213 тис. грн.
Ці два приклади представляють більше половини "економії" та очікуваної вартості закупівель порту у ProZorro за 2016 рік. Таким чином, ми з вами переконались, що нема жодного зв’язку між очікуваною вартістю (яку легко суттєво завищувати) та бюджетами чи попередніми періодами.
А "економія" є фіктивною. І, як зазначалось у моїй попередній статті, це відкриває широкі можливості для армії корупціонерів щодо брехні про свої успіхи і досягнуту величезну економію при одночасному проведенні закупівель за потенційно завищеними цінами.
Висновки
Після моєї попередньої статті на тему ProZorro посипались наступні звинувачення: "Всім легко критикувати. Запропонуйте, як це зробити правильно".
Поділюсь своїм досвідом з приватного сектору. Автоматизувати контроль за закупівельниками практично неможливо. Тому електронні торги є, насправді, як і в приватному бізнесі, лише дуже дрібним допоміжним інструментом, роль та можливості якого є сильно перебільшеними.
У справі контролю за закупками одним з ключових елементів є постійний вибірковий контроль через порівняння з поточними ринковими цінами і негайними санкціями до порушників. Причому умисел для кримінальної відповідальності довести дуже важко, тому як мінімум повинно відразу відбуватись негайне звільнення неефективних працівників.
Також потрібен контроль за фактичним надходженням товарів та послуг, їх якості та кількості.
Закінчуючи статтю хочу зауважити, що певна користь від ProZorro є. Особливо в тому, що є швидка та доступна інформація для поточного суспільного контролю і порівняння з поточними ринковими цінами. Також трохи полегшився доступ до участі в торгах для постачальників. Але це все.
Нема жодних підстав для чиновників, починаючи від президента, розказувати народу про мегареформу і революцію в сфері державних закупівель, що економить мільярди коштів.
Замість неправдивого піару їм потрібно нарешті зайнятись реальними реформами. Наприклад, в сфері тих же державних установ та підприємств покращити звітність, забезпечити прозорі та публічні конкурси на заміщення посад і т.п.