Адаптация к европейскому законодательству должна быть профессиональной

У відповідь на статтю "Антитютюновий тест для парламенту" Андрія Скіпальського Українська асоціація виробників тютюнових виробів "Укртютюн" вважає за необхідне викласти своє бачення проекту закону №2820 "Про внесення змін до деяких законів щодо охорони здоров'я населення від шкідливого впливу тютюну".

Цей законопроект, №2820 від 13 травня 2015 року, присвячений адаптації українського законодавства до вимог директиви 2014/40/ЄС від 3 квітня 2014 року.

Без сумніву, українське законодавство у сфері контролю за тютюном має змінюватися у рамках угоди про асоціацію з ЄС та у відповідності до європейських директив. Але ці зміни повинні бути поетапними та якісними і ґрунтуватися на вагомих аргументах, а не на популізмі, поспіху та взаємних звинуваченнях.

Асоціація відкрито висловлювала свою позицією щодо неактуальності та низької якості законопроекту від самого початку його публічного обговорення, звертала увагу на низку суттєвих недоліків законопроекту.

Перший з них - несвоєчасність внесення законопроекту та нереалістичні строки набрання чинності його нормами.

Угода про асоціацію між Україною та ЄС, а саме додаток XLI до глави 22 "Громадське здоров'я" розділу V "Економічне і галузеве співробітництво" угоди,  передбачає імплементацію попередньої директиви 2001/37/ЄС, тобто регулювання тютюнової галузі, яке країни ЄС застосовують з 2001 року.

Нема ніяких підстав пропускати цей етап і адаптуватися до вимог нової директиви 2014/40/ЄС, яка набуває чинності у травні 2016 року тільки для країн-членів ЄС.

Для країн, з якими укладено угоди про асоціацію, заміна однієї директиви на іншу повинна проводитися за процедурами, прописаними в угодах.

Зокрема, відповідно до статті 463 угоди про асоціацію між Україною та ЄС, зобов'язання згідно з додатками до угоди (у тому числі додатку XLI, який встановлює графік імплементації директиви 2001/37/ЄС) змінюються винятково шляхом внесення відповідних поправок Радою асоціації.

Однак зараз такі поправки не обговорюються. Міжнародне право та регуляторна культура несумісні з порушеннями установленої процедури прийняття рішень.

Важливо, що Європейська комісія досі не розробила і не прийняла імплементаційні акти для директиви 2014/40/ЄС, без яких втілити положення директиви неможливо.

Отже, незважаючи на те, що положення директиви повинні почати діяти у Європі вже за півроку, до цього часу навіть країни-члени ЄС не мають чіткого розуміння, як ці положення будуть реалізовуватися.

Автори законопроекту пропонують ввести радикальні зміни в регулювання виробництва та обігу тютюнової продукції менше, ніж за рік, хоча в України нема таких зобов'язань. Наприклад, мова йде про заборону низки інгредієнтів та нові вимоги до рецептури і маркування сигарет.

Однак для таких змін повинні бути передбачені реалістичні перехідні періоди. Країнам ЄС для цього знадобилося чотири роки. З них два роки було виділено на адаптацію законодавства до вимог директиви та підготовку виробників тютюнової продукції до змін. Натомість, українським виробникам автори цього не пропонують.

Другий важливий недолік проекту - негативний вплив, який окремі його положення можуть мати на виробничі та експортні можливості тютюнових компаній.

За нашими оцінками, якщо законопроект набуде чинності, виробники тютюнової продукції будуть вимушені витратити більше 1 млрд грн на переналагодження і закупівлю нового виробничого обладнання.

Замість того, щоб ці кошти працювали в економіці України, їх спрямують за кордон постачальникам обладнання. Крім того, це призведе до підвищення цін не менш ніж на 30%, скорочення обсягів легального виробництва та зниження обсягів податкових надходжень в бюджет від тютюнової галузі.

Свідомо або ні, автори проекту не згадують, що розміщення передбачених комбінованих медичних попереджень на верхньому краю пачок сигарет вимагатиме перенесення марок акцизного податку на іншу частину пачок.

Марки повинні бути перенесені таким чином, щоб забезпечити реалізацію вимоги Податкового кодексу щодо розривання марки під час розкривання пачки сигарет. Перенесення акцизних марок вимагатиме внесення змін до підзаконних актів і може взагалі призупинити виробництво на невизначений термін.

Більшість тютюнової продукції, яка експортується з України, призначається не для  країн ЄС. Відповідно, для її виробництва компаніям знадобляться окремі лінії.

Це вимагатиме додаткових затрат і поставить під загрозу експортні операції виробників. У 2014 році експорт тютюнових виробів становив 358,7 млн дол, і навряд чи держава може дозволити собі втратити надходження від нього.

Третім недоліком законопроекту №2820, на нашу думку, є його низька якість. Документ вимагає доопрацювання з юридичної та лінгвістичної точок зору.

Автори запозичують регулювання з правової системи наддержавного утворення, яка принципово відрізняється від правової системи України.

Це вимагає професійної роботи фахівців із спеціальними знаннями та освітою, а також навичками і досвідом. Проте, серед розробників законопроекту ми не бачимо фахівців у галузі міжнародного чи європейського права.

На жаль, окремі положення законопроекту є недосконалим перекладом директиви 2014/40/ЄС - офіційного перекладу досі не існує. Іншим недоліком є вибірковість імплементації положень цієї директиви та відсутність посилань на підзаконні акти, які повинні бути прийняті на виконання вимог проекту.

Текст містить нетипові та некоректні для українського законодавства формулювання, наприклад, "істотна модифікація виробу", "комерційні комунікації у сфері послуг інформаційного суспільства", "виконавче резюме".

Дуже шкода, що законопроект не було направлено на аналіз до Кабінету міністрів України та профільних міністерств, які повинні дати йому оцінку, зокрема, у світлі наслідків для економіки держави.

Повертаючись до статті "Антитютюновий тест для парламенту", слід звернути увагу на приклади використання у ній недостовірної інформації.

Украй безвідповідально виглядає спроба дезінформувати читачів про ситуацію з оскарженням директиви 2014/40/ЄС у Європейському союзі.

Інформація про звернення Республіки Польща до Європейського суду щодо правомірності положень цієї директиви опублікована в Офіційному віснику ЄС, видання №C315, том 57 від 15 вересня 2014 року - справа №C-358/14 (2014/C 315/69) від 22 липня 2014 року - Республіка Польща проти Європарламенту та Ради ЄС. Ця публікація знаходиться у відкритому доступі в інтернеті.

Іншим прикладом є заперечення, що проект №2820 фактично альтернативний проекту 2430-1. Замовчується те, що проект №2820 повністю повторює текст проекту 2430, раніше внесеного на розгляд парламенту тією ж групою народних депутатів, крім П. Унгуряна, але згодом відкликаного "з метою доопрацювання".

Єдиною, крім назви, відмінністю проекту №2820 від свого попередника є фрагментарні зміни до закону "Про рекламу", які займають чотири рядки, у той час, як весь текст проекту перевищує 11 сторінок.

Проекти №2430 і 2430-1 зареєстровані та попередньо розглядалися у Верховній Раді як альтернативні. При цьому Головне науково-експертне управління парламенту у своєму висновку зазначило, що проект №2820 "слід розглядати як альтернативний до законопроекту №2430-1 від 3 квітня 2015 року, який управління рекомендувало за результатами розгляду в першому читанні взяти за основу".

Враховуючи це, асоціація "Укртютюн" продовжуватиме критикувати законопроект №2820. Його реалізація призведе до підвищення цін на тютюнову продукцію, скорочення легального ринку, зростання обсягів нелегальної торгівлі, скорочення експорту та зниження податкових надходжень до бюджету.

Ні ці, ні будь-які інші можливі економічні наслідки при підготовці законопроекту не враховані. Асоціація вважає, що до розмови слід залучати профільні міністерства та місцеві адміністрації, адже йдеться про суттєві зміни, що позначаться на державному та місцевих бюджетах.

Враховуючи низьку якість проекту та процедурні обмеження, встановлені Регламентом Верховної Ради, змістовне доопрацювання документа і виправлення концептуальних помилок, яких припустилися автори під час його підготовки, після прийняття законопроекту у першому читанні видається неможливим.

У наших зверненнях ми не раз підкреслювали, що не заперечуємо проти необхідності адаптувати українське регулювання тютюнової галузі до європейського законодавства, але виступаємо проти необґрунтованої поспішності цього процесу, який потребує всестороннього обговорення на експертному рівні.

* * *

Колонка є видом матеріалу, який відображає винятково точку зору автора. Вона не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, про яку йдеться.

Точка зору редакції "Економічної правди" та "Української правди" може не збігатися з точкою зору автора. Редакція не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія.