Кто получит государственную помощь

30 серпня 2012 року Кабмін вніс до Верховної ради проект закону "Про державну допомогу суб'єктам господарювання", розроблений на виконання програми економічних реформ президента.

Очікувалося, що лейтмотивом проекту буде впровадження стандартів ЄС у сфері держдопомоги відповідно до зобов'язань України в контексті Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС у частині створення зони вільної торгівлі.

Втім, сталося навпаки. Внесений законопроект не тільки не відтворює суть європейських правил, але й не відповідає Конституції, містить низку концептуальних недоліків, які призведуть до непрозорого регулювання у сфері держдопомоги.

Почнемо з визначення державної допомоги у законі. Перед цим згадаємо її визначення в Лісабонському договорі.

"Допомога, що її держава-член надає в будь-якій формі чи за рахунок державних ресурсів, якщо вона спотворює чи загрожує спотворити конкуренцію, надаючи переваги певним суб'єктам господарювання чи виробництву певних товарів, є несумісною зі спільним ринком тою мірою, якою вона впливає на торгівлю між державами-членами".

Іншими словами, є дві умови несумісності зі спільним ринком допомоги, тобто її неприйнятності з політичної точки зору: це спотворення конкуренції та вплив на торгівлю. Тобто якщо ці умови не виконані - державна допомога не є легітимною.

Натомість визначення урядового законопроекту одразу, безумовно і безальтернативно визначає державну допомогу такою, що спотворює конкуренцію або загрожує спотворенням економічної конкуренції.

"Державна допомога суб'єктам господарювання - підтримка у будь-який спосіб суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевого самоврядування, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності".

Не менш цікавим виглядає і те, що жодним чином у визначенні не згадується вплив допомоги на торгівлю з ЄС, правила якого нібито взяті за основу при розробці законопроекту.

Після визначення, стаття 2 законопроекту проголошує державну допомогу недопустимою, "якщо інше не передбачено цим законом". Це "інше" - насправді величезне вікно, яке дає змогу повністю ігнорувати закон.

Частина друга статті 3 виключає із сфери дії закону підтримку сільськогосподарського виробництва, хоча ця галузь є одним з найбільших одержувачів бюджетних коштів та податкових пільг.

Далі у тексті - виключення з-під дії закону такої сфери як інвестування в об'єкти інфраструктури, якщо ця сфера регулюється процедурами державних закупівель. Хіба ці процедури зараз забезпечують конкуренцію у сфері розвитку інфраструктури?

Далі - ще більше. За рішенням уряду можуть бути звільнені від обов'язку інформування уповноваженого органа - Антимонопольного комітету, тобто фактично так само виключені із сфери дії закону такі напрями державної допомоги.

1. На забезпечення розвитку регіонів.

2. На проведення наукових досліджень, сприяння технічному розвитку, провадження інноваційної діяльності.

3. Суб'єктам малого та середнього підприємництва, зокрема на провадження інвестиційної діяльності, забезпечення консультаційними послугами, участь у виставках та ярмарках.

4. На захист навколишнього природного середовища.

5. На професійну підготовку та створення робочих місць.

6. На працевлаштування та зайнятість інвалідів і незабезпечених осіб.

7. На надання ризикового капіталу суб'єктам малого та середнього підприємництва.

Неважко уявити, як розробники нових програм державної допомоги будуть старанно підбирати їх назви та формулювання, аби уникнути тесту щодо впливу на стан економічної конкуренції.

Концепція законопроекту наступна: уповноважений орган визнає допомогу допустимою або ні. Підставою для можливої допустимості є лише мета, яку обирають з чотирьох варіантів.

1. Сприяння соціально-економічному розвитку регіонів, рівень життя в яких є низьким або рівень безробіття є високим.

2. Виконання загальнодержавних програм або розв'язання соціальних та економічних проблем загальнонаціонального характеру.

3. Сприяння розвитку окремих видів господарської діяльності або суб'єктам господарювання, які провадять діяльність в окремих економічних зонах, якщо це не суперечить чинним міжнародним договорам, згода на обов'язковість яких надана Верховною радою.

4. Підтримка та збереження національної культурної спадщини, вплив якої на конкуренцію є несуттєвим.

Це - виклад положень статті 107 Лісабонського договору. Вони є базовими для Європейської комісії при розгляді справ державної допомоги.

Однак за кадром для наших розробників залишилося те, що для розгляду цих справ Єврокомісія завчасно схвалила цілу низку правил - для окремих видів діяльності, галузей чи видів підтримки. Єврокомісія також в окремих випадках керується методиками економічного аналізу.

Чим буде керуватися уповноважений орган, встановлюючи міру допустимості? Текстом "мети", надісланим міністерством? У законопроекті нема жодних норм щодо критеріїв такого розгляду, навіть немає доручення Кабміну розробити їх.

Далі за текстом законопроекту ми бачимо право уповноваженого органа "надавати обов'язкові для розгляду рекомендації надавачам державної допомоги стосовно внесення змін в умови надання допомоги". А на основі чого вони будуть розроблені?

Стаття 19 Конституції зобов'язує органи державної влади та їх посадових осіб діяти в установлений законом спосіб. Проте законопроект про держдопомогу не встановлює цього способу при розгляді так званої допустимості державної допомоги.

Більше того, уповноважений орган, схвалюючи допустимість, може одночасно встановити зобов'язання (!) для отримувачів допомоги (у тексті так і сказано - "умовно-позитивне рішення") і в подальшому перевіряти, належно чи неналежно вона використовується. А які критерії "належності"?

Ну і, звичайно, законопроект передбачає право уповноваженого органа проводити перевірки суб'єктів господарювання, збирати і вимагати відповідну інформацію.

Треба зазначити, що стандарт ЄС також передбачає і перевірки, і встановлення умов використання допомоги. Однак в Євросоюзі це крайні випадки, коли можливості експертної взаємодії з урядом чи суб'єктом господарювання вичерпано.

І знову ж таки, ці кроки є легітимними, коли заздалегідь погоджені правила гри, тобто затверджені якісні вимоги до програм, і є методологічна база їх застосування.

В підсумку треба зазначити наступне. Перед виборами ми спостерігаємо цілий потік відображених у законопроектах та передвиборчих програмах ініціатив політиків та партій, спрямованих на підтримку цілих галузей або видів діяльності.

Це і урядовий проект про фактичне відновлення вільних економічних зон, законопроекти про сприяння розвитку суднобудування та машинобудування.

Підтримка окремих галузей економіки, насамперед сільського господарства, є чільним елементом передвиборних програм багатьох кандидатів-мажоритарників, особливо провладних. Одна з політичних партій ставить підтримку національного виробника на перше місце у передвиборній програмі.

Наскільки потрібна ця підтримка? Наскільки вона буде ефективною? Це тема для фахової дискусії в кожному окремому випадку. Це цікавий дослідницький процес, певний виклик пошуку рівноваги між інтересами суспільства, власників та держави. Це традиція виваженої політики у будь-якій розвинутій країні, не тільки у ЄС.

На жаль, такі ініціативи, як законопроект про державну допомогу, не сприяють впровадженню європейського підходу. Замість розвитку політичного дискурсу, створення певного дискусійного майданчика в політичному процесі він прагне створити чергову нішу адміністративного ринку.

Ця дискусія повинна розвиватися навколо універсальних принципів надання державної допомоги, відображених у досвіді та правилах Європейського союзу.

1. Цільовий характер підтримки. Державна допомога повинна бути спрямована на виконання чітко визначених завдань, проблем соціально-економічного розвитку, які обґрунтовано неможливо вирішити без одержання допомоги. Держдопомога повинна бути спрямована на створення виробничих потужностей, робочих місць, технологій.

2. Адекватність підтримки. Обсяг, форма та механізм надання підтримки повинні бути адекватними проблемі, на вирішення якої вона спрямована.

3. Зміна поведінки одержувача. Завдяки державній допомозі одержувач повинен розпочати, здійснити діяльність, яка була б неможливою без державної допомоги, або можливості цю діяльність розпочати є обмеженими.

Державна допомога діяльності, яку одержувач здійснюватиме в будь-якому разі та в такому самому обсязі, як і без допомоги, не є прийнятною.

4. Допомога розвитку, а не збиткам. Державна допомога, як правило, не повинна компенсувати поточні витрати суб'єктів господарювання, особливо тих, що працюють збитково, перебувають у стадії банкрутства.

5. Результати - виробничі потужності, робочі місця, досягнуті завдяки державній допомозі, повинні зберігати своє призначення упродовж наступних кількох років.

6. Державна допомога повинна бути спрямована на часткове відшкодування вартості проекту, що реалізовує її одержувач.

7. Відсутність спотворення конкуренції. Позитивні наслідки державної допомоги для розвитку економіки повинні бути збалансованими з можливими негативними наслідками для стану економічної конкуренції.