"Непереломний" тренд. Що завадило виконати бюджет 2018 року

"Бюджет 2018 року буде виконано і за доходами, і за видатками", — обіцяв у вересні 2018 року прем’єр-міністр Володимир Гройсман. Хоча підстав для такої впевненості у глави уряду тоді не могло бути: бюджетні справи йшли не найкращим чином. 

Так, з початку 2018 року бюджет не виконувався ні за доходами, ні за видатками. Більше того, навесні тодішній міністр фінансів Олександр Данилюк навіть допускав секвестр кошторису. Правда, пізніше його наступниця Оксана Маркарова цю перспективу спростувала.

Ще один важливий нюанс: у першому півріччі низка видатків взагалі не здійснювалася або проводилася у мінімальних обсягах. Наприклад, влітку виникли затримки з виплатою пенсій.

Поряд з цим перемовини про нову програму з МВФ, від якої залежали перспективи виходу України на зовнішні ринки, не давали результату і не мали чітких строків завершення.

Зрештою, у жовтні з МВФ таки домовилися, але вийти на повне виконання бюджету все одно не вдалося. За результатами року план за доходами Мінфін виконав на 98%, за видатками — на 95,3%.

VoxUkraine проаналізував, чому 2018 року не вдалося перервати тренд невиконання бюджету і що загрожує державним фінансам у 2019 році.

Слабка ланка — основні податки

Бюджет-2018 за доходами виконано на 98%. Недобір становив 18,5 млрд грн.

Невиконання бюджету за доходами — звична справа. За останні п’ять років виконати план вдалося лише у 2015 році. Причина невиконання бюджету-2018 — недобір основних податків.

ПДВ. Доходи від податку на додану вартість (з урахуванням відшкодування) виявилися на 2% або 9,9 млрд грн меншими від запланованих. Основна причина — зросли заявки на відшкодування.

Відшкодування ПДВ відбувається автоматично за принципом "скільки потрібно — стільки держава відшкодувала". У 2018 році сума заявленого до відшкодування податку зросла на 11,6 млрд грн або на 9,7% порівняно з 2017 роком.

Акцизи. Через падіння виробництва тютюнових виробів план з акцизів не вдалося виконати на 4%. Зібрано 118,8 млрд грн, а це на 5,2 млрд грн менше від плану. Падіння виробництва цигарок частково пояснюється формуванням запасів виробниками через підвищення акцизних ставок.

Рента. До бюджету надійшло 45,3 млрд грн ренти, що на 3% або 1,3 млрд грн менше від плану. Все тому, пояснює Мінфін, що у грудні 2017 року бізнес сплатив 4,8 млрд грн, які були закладені до плану 2018 року.

На податках з імпорту позначилося зміцнення гривні. Бюджет 2018 року формувався на середньорічному курсі 29,3 грн за дол, тоді як фактичний курс становив 27,2 грн за дол.

Це сповільнило темпи приросту надходжень від податків на імпорт — ввізного мита, імпортного ПДВ та акцизу на імпортні товари. Нижчі за закладені в держбюджет ціни на нафтопродукти та менші обсяги імпорту газу також стали причинами невиконання бюджету за доходами через зниження надходжень від відповідних акцизів.

Менші податкові надходження частково вдалося компенсувати завдяки перевиконанню плану з надходжень з податку на прибуток та дивідендів від "Нафтогазу".

Крім цього, доходи від переказаної частки чистого прибутку та дивідендів держпідприємств сягнули 39,7 млрд грн, що на 3,4 млрд грн більше від плану.

Податку на прибуток у 2018 році вдалося зібрати 96,9 млрд грн, що на 14,6 млрд грн більше запланованого.

"Соціалка" й оборона у пріоритеті

У 2018 році Мінфін не профінансував 4,7% або 48,3 млрд грн видатків із запланованих 1 034,1 млрд грн.

Загалом це найвищий рівень невиконання видатків за останні чотири роки. Більшим він був у кризовому 2014 році, коли держава не профінансувала 6,7% від запланованих витрат.

У Мінфіні називають дві основні причини неповного проведення видатків. Причому одна з них позитивна: зміцнення курсу гривні дозволило Мінфіну зекономити 12,3 млрд грн на обслуговуванні держборгу. Друга причина — низку видатків не вдалося провести через затримки з проведенням тендерів.

Соціальні видатки. За результатами року уряд повністю профінансував усі захищені статті видатків, стверджують у Міністерстві фінансів.

Справді, звітність Держказначейства доводить, що левова частка соціальних видатків профінансована на 100%. Мінфін повністю профінансував дотацію Пенсійному фонду, соціальні допомоги "афганцям", "чорнобильцям" та іншим пільговикам. Рівень виконання видатків на субсидії — 98%.

Освіта та охорона здоров'я. Міністерства освіти та охорони здоров'я — в топі за рівнем проведення видатків, особливо за програмами, які забезпечують реалізацію освітньої та медичної реформ.

Так, програма "Нова українська школа" профінансована на 98%. Видатки на Національну службу здоров'я і на надання первинної медичної допомоги населенню — 96% та 98% відповідно.

Видатки на оборону і безпеку. Міністерство оборони та Служба безпеки України — відомства, видатки яким були проведені на 99%. Аналогічна ситуація — з видатками для Ради національної безпеки та оборони.

Трансферти місцевим органам влади та видатки на регіональний розвиток. Підхід Мінфіну до фінансування місцевих видатків виявився вибірковим. Так, освітню та медичну субвенції було профінансовано повністю.

Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад також профінансована на 98%.

Інша ситуація з Державним фондом регіонального розвитку. У першому півріччі видатки для нього майже не проводилися.

За шість місяців було виділено 28,3 млн грн із запланованих у загальному фонді бюджету 2 млрд грн. За результатами року рівень фінансування ДФРР становив 63% — із запланованих 6 млрд грн держава виділила 3,8 млрд грн.

Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реформування охорони здоров'я в рамках спільного з Міжнародним банком реконструкції та розвитку проекту профінансована на 47%.

Одна з причин такої вибірковості — висока соціальна складова субвенцій та дотацій. Завдяки цим коштам місцеві органи влади виконують соціальні гарантії держави. Своєю чергою, видатки на розвиток належать до незахищених, тобто таких, які держава може фінансувати залежно від наявності коштів.

Економічна діяльність. Фінансування цієї статті у 2018 році було неоднозначним. На державну підтримку шахт Мінфін витратив 71% від запланованого (1,1 млрд грн замість 1,5 млрд грн), тоді як інша програма — із забезпечення вітчизняного виробництва вугільної продукції — профінансована на 98%.

Інша значна частина економічних витрат — видатки на дорожнє господарство — фінансувалася теж по-різному. При стовідсотковому виділенні субвенцій на ремонт доріг місцевого значення (загальнодержавні видатки "Укравтодору") фінансування ремонту окремих доріг державного значення відверто кульгало.

Так, на ремонт автомобільної дороги Харків — Охтирка держава виділила 60% від запланованого, дороги Житомир — Чернівці — 66%. Загалом видатки "Укравтодору" були профінансовані на 93% від плану.

Видатки, яких не було. У бюджеті-2018 є 19 статей видатків, кошти на які не були виділені взагалі. Загальна сума невиділеного ресурсу — 1,3 млрд грн.

Зокрема, Мінфін не профінансував 250 млн грн для Нацгвардії на підвищення обороноздатності і безпеки держави. Ще 190 млн грн держава зекономила на розбудові прикордонної дорожньої інфраструктури, у тому числі на кордонах з Польщею та Угорщиною.

Також до цієї категорії належить видатки, потреба у проведенні яких не з'явилася: видатки резервного фонду в обсязі 508 млн грн та видатки на проведення виборів народних депутатів — 32,2 млн грн.

Що з дефіцитом бюджету

Основні джерела фінансування дефіциту — зовнішні та внутрішні запозичення, надходження від приватизації. З обома джерелами були проблеми.

По-перше, складні перемовини з МВФ про нову програму співпраці блокували можливість України отримати 750 млн дол гарантій Світового банку та вийти на зовнішні ринки на вигідних умовах.

До жовтня рівень зовнішніх запозичень не перевищував 24% від плану. Домовленість про нову програму з МВФ дозволила Україні вийти на зовнішні ринки лише у четвертому кварталі. Наприкінці року вдалося залучити 2 млрд дол.

По-друге, план надходжень від приватизації виконано на рекордно низькі 0,7%. Цей показник був би навіть гіршим, якби у грудні 2018 року Мінфін не зменшив план надходжень від продажу державного майна з 21,3 млрд грн до 18,8 млрд грн.

Ця ситуація повторюється восьмий рік поспіль: Мінфін закладає в бюджет багатомільярдні доходи від продажу державних активів, однак з року в рік обіцянки запустити велику приватизацію не стають реальністю.

Усі ці фактори змусили Мінфін зосередитися на залученні внутрішніх запозичень і регулярно проводити аукціони з розміщення ОВДП. Cаме ці джерела стали компенсатором недобору коштів від приватизації.

Попри складну ситуацію з фінансуванням, на перший погляд, рік завершений непогано — з дефіцитом 59,2 млрд грн, що на 37% менше від плану. Частково цього вдалося досягти завдяки економії на обслуговуванні держборгу та неповному проведенню видатків розвитку.

Крім того, у 2018 році Мінфін відмовився від авансової виплати січневих пенсій у грудні, що також зменшило видатки.

Прогноз на 2019 рік: ризики, які не бажають зникати

Невиконання бюджету продовжилося і у 2019 році. Падіння імпорту та відшкодування рекордних 19,7 млрд грн ПДВ стало причиною того, що податків у січні вдалося зібрати менше, ніж планувалося.

Відшкодована сума ПДВ нетипово велика. Наприклад, у 2018 році в середньому держава вішкодовувала бізнесу щомісяця 11-11,5 млрд грн. У наступні місяці очікується стабілізація ситуації і зниження сум відшкодування ПДВ орієнтовно до 13-14 млрд грн на місяць.

Уже зараз зрозуміло, що на наповнення бюджету-2019 впливатимуть такі фактори.

Курс гривні. У 2019 році залишається під загрозою план з виконання акцизів та імпортних податків.

Причина — зміцнення гривні, яке триває з кінця 2018 року.

Запланована з 1 липня індексація акцизів на тютюн може призвести до повторення ситуації минулих років, коли перед підвищенням податкових ставок компанії формували складські запаси й мінімізували податкове навантаження.

Доходи від державних підприємств. У Державній фіскальній службі вказують і на інший момент — ризик недоотримання надходжень з чистого прибутку держпідприємств.

Мінекономрозвитку пропонує зменшити норму відрахування до бюджету частки чистого прибутку держпідприємств із 75% до 50%, тоді як Мінфін, навпаки, розглядає варіант її підвищення до 90%.

За розрахунками фіскальної служби, перший варіант зменшить доходи бюджету приблизно на 7 млрд грн, тоді як другий — дозволить виконати план. Інший наслідок — державні підприємства віддаватимуть майже весь свій прибуток державі замість того, щоб спрямовувати його на розвиток.

Це питання уряду ще належить врегулювати.

VoxUkraine, спеціально для ЕП

Галина Калачова, керівник проекту Budget Watchdog

Проект Budget Watchdog, у рамках якого створений цей матеріал, організовано за підтримки Урядів Німеччини та Великої Британії через проект "Ефективне управління державними фінансами", що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.