Історія одного мільярда. Як Мінфін і депутати перекроїли бюджет

"Представьте себе, бюджетный комитет, который состоит из 29 альфа-самцов с собственным мнением о том, как распределить все, что распределяется. И тут пришла она в кабинет Павелко (Андрей Павелко, глава бюджетного комитета Верховной Рады, ЭП), взяла таблицу правок и начала все черкать. Он за эту ночь чуть не поседел", — так описывает ЭП один из народных депутатов процесс корректировки бюджета-2017.

Накануне парламент принял изменения в госбюджет на текущий год. 40 миллиардов гривень — именно на такую сумму выросли доходы и расходы сметы страны.

Неудивительно, что распределение этих средств вызвало такой небывалый резонанс — "торги" и кулуарные решения стали главным трендом последних дней работы Рады перед каникулами. 

"Она" — это глава парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина. Рассмотрение бюджетных поправок в бюджетном комитете проходило под ее присмотром. Во вторник, в канун вынесения документа в сессионный зал, Южанина посетила комитет дважды: утром и вечером. В среду участвовала в заседании комитета.

"Такого перекроя расчетов Минфина по доходам депутатами еще никогда не было", — заявил ЭП собеседник из Министерства финансов.

Собеседники ЭП в бюджетном комитете трактуют упрямство депутатов и присутствие Южаниной так: "Лишний миллиард" стал яблоком раздора между премьером и президентом.

ЭП следила за тем, как принимались поправки в бюджет, к чему в итоге пришли депутаты и какие политические договоренности "разыгрывались" в зале.

Зачем менять бюджет

Поводом для корректировки бюджета стали сразу несколько факторов.

С одной стороны, это такие причины как увеличение минимальной зарплаты, инфляция и пересмотр цен на нефть — МЭРТ повысил прогноз цены нефти марки Brent до 53 долларов. Это, в свою очередь, послужило основанием для увеличения прогноза по налоговым поступлениям в бюджет.

С другой стороны, это расширение санкций против РФ, блокада с оккупированными территориями, падение промпроизводства, что должно было мотивировать чиновников к понижению прогнозов.

Эти факторы спровоцировали пересчет макропрогнозов, на котором считался госбюджет 2017, и, собственно, корректировку последнего.

Новый макропрогноз МЭРТ выглядит так: рост реального ВВП — 1,8%, объем номинального ВВП — 2,846 трлн грн, среднегодовая инфляция — 12,9%.

Изменение макропрогноза — один из поводов пересмотреть показатели бюджета. По закону новые показатели сметы готовит Министерство финансов.

Исходя из новых макропоказателей Минфин предложил увеличить доходы и расходы сметы на 26 млрд грн. Этим планам не суждено было сбыться — министру Александру Данылюку отстоять редакцию Минфина не удалось.

За время доработки законопроекта ко второму чтению депутаты подготовили к документу 355 поправок. Основные обсуждения в бюджетном комитете велись 11-12 июля. 121 поправку комитет принял.

Спорные моменты

Во-первых. Депутаты не согласились с прогнозом Минфина в части доходов казны от основных налогов: НДС, налога на прибыль, подоходного налога.

"Расчеты, которые предоставило Министерство финансов, не то, что не выдерживают никакой критики, а в большинстве своем являются подтасовкой показателей, необходимых для корректировки расходов на необходимую сумму", — заявила ЭП Южанина.

Самое большое недоумение, по ее словам, у депутатов вызвали планы Минфина увеличить поступления по импортному НДС — это поставило под угрозу существование таможенного эксперимента.

Таможенный эксперимент заключается в том, чтобы направлять 50% собранных сверх плана таможенных поступлений в областные бюджеты. Сначала эксперимент был введен в четырех областях Украины — Волынской, Одесской, Львовской, Черновицкой, а в 2016 году — и в Киеве. В конце прошлого года депутаты распространили его на всю страну.

В чем тут проблема? Увеличение плана по НДС нивелировало бы эффект перевыполнения плана в рамках "таможенного эксперимента". А корректировка плана в меньших масштабах позволит таможням перевыполнять бюджет.

Впрочем, есть и вторая сторона медали. Уже сегодня перевыполнение по доходам бюджета от НДС намного больше — 17,6 млрд.

"И увеличить по году лишь на 8,5 млрд грн, чтобы позволить региональным таможням перевыполнять план – это смешно. Это искусственное занижение плана по импортному НДС и ручное управление доходами", — уточнил в комментарии ЭП собеседник в Минфине.

Во-вторых. Самым спорным пунктом стало увеличение доходов спецфонда за счет средств от спецконфискации на 11 млрд грн. Спеконфискация — это возвращенные в бюджет так называемые "деньги Януковича".

По словам замминистра финансов Сергея Марченко, Минфин настаивал на том, чтоб направить эти средства на погашение дефицита бюжета и госдолга. Такой вариант, по его словам, согласован с МВФ.  

Однако депутаты поступили по-другому. Они их попросту перераспределили, в том числе на оборону и безопасность, дорожное хозяйство, на здравоохранение.

Так, из спецфонда увеличено финансирование на администрацию пограничной службы (+0,4 млрд грн), Нацполиции (+1 млрд грн), Минобороны (+4 млрд грн).На развитие здравоохранения в сельской местности из спецфонда уйдет 4 млрд грн, а на дороги — еще 1 млрд грн.

"Деньги от спецконфискации могли бы быть, как приватизация, источником финансирования бюджета, но не источником доходов. Потому что в следующем году ее не будет. А депутаты взяли, зачислили в доходы спецфонда и поделили", — отметил в комментарии ЭП Виктор Пинзенык. 

Помимо распределения "денег Януковича", депутаты увеличили финансирование на традиционные "статьи-хотелки". Выделение на них ресурса делает депутатов более "сговорчивыми" при голосовании.

К таковым относятся расходы на регионы, а также расходы на "черные дыры" бюджета — спорные направления, по которым расходы сложно контролировать и которые неоднократно оказывались в центре скандалов, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств.

К последним относится, например, финансирование проекта "Стена", а также господдержка угольной отрасли — на реструктуризацию последней добавлено 300 млн грн.

Параллельно депутаты добавили 200 млн грн на субвенцию местным бюджетам на капремонт, а также на 1 млрд грн увеличили субвенцию на социально-экономическое развитие территорий.

Назад в прошлое. НДС-облигации

Правки бюджета-2017 запомнятся еще одним событием — попыткой вернуть практику возмещения бизнесу НДС путем выпуска облигаций.

"Речь о 4,6 млрд грн невозмещенного по состоянию на 1 января 2017 года НДС по временному реестру заявок, поданных до 1 февраля 2016 года. 90% этих сумм находится в судебном оспаривании. Они выйдут из этого оспаривания и не факт, что законно. Вполне могут найти способ договориться с судами. Зачем погашать живыми деньгами НДС, который с высокой вероятностью никогда не уплачивался в бюджет?", — объясняет логику этой правки Нина Южанина.

Депутаты дважды отклонили эту поправку. На третий раз ее внес глава бюджетного комитета Андрей Павелко. По информации УП, эту правку лоббировал руководитель фракции "БПП" Игорь Кононенко.

Практика возмещения НДС путем выпуска облигаций была популярна в прошлые периоды, в 2010, в 2014 годах.  Бюджету не хватало средств, и государство предпочитало рассчитываться с бизнесом НДС-облигациями. Позже правительство отошло от этой практики. В 2015 году в стенах ГФС звучал вариант погашать с помощью облигаций задолженность по НДС и возвращать переплаты по налогу на прибыль. Однако к этому так и не пришли.

"Очень хорошая правка — сказал иронично ЭП Виктор Пинзенык. – Единственное дополнение: давайте всем депутатам платить зарплату облигациями".

В зале он выступил оппонентом Южаниной в этом вопросе: "сегодня на казначейском счету достаточно средств, чтобы предприятия получали возмещение НДС живыми деньгами".

Бюджетное будущее

Итог всех этих бюджетных манипуляций таков: бюджет принят с доходами 771 млрд грн, и расходами — 841,1 млрд грн.

Депутаты проигнорировали Минфин при изменении параметров бюджета. А министерство, как уже говорилось, свои расчеты официально выстраивало из нового макропрогноза. Теперь же выходит, что Минфину предстоит выполнять несогласованный правительством бюджет.

По информации ЭП, министерство на данный момент не подтверждает доходы на 14-15 млрд грн. Риски по доходам могут усугубить ситуацию с выполнением казны во втором полугодии.

Сейчас состояние с выполнением бюджета на первый взгляд неплохое, но определенные негативные тенденции есть.

Согласно оперативным данным госказначейства по итогам полугодия доходы общего фонда бюджета составили 338,7 млрд грн (на 6,3% больше плана), расходы — 342,4 млрд грн. (-10,2%).

Дефицит общего фонда — 1,7 млрд грн.  На сокращение последнего сыграло сразу несколько факторов.

Так, непроведенные почти на 39 млрд грн расходы уменьшили разрыв на фоне перевыполнения по налогу на прибыль, импортному НДС, подоходному налогу, ввозной пошлине.

Основным фактором роста налогов с таможенных платежей традиционно остается инфляция. Второй положительный момент — ускорение роста импорта, в том числе за счет газа и угля. По данным Нацбанка, только за январь-май этого года импорт товаров в годовом измерении вырос на 23,1%.

Негативный симптом — недобор по акцизам. В случае с внутренним акцизом — это результат в том числе завышенных планов. Повышенные ставки не дают пропорциональный рост доходов.

Кроме того, на данный момент в бюджете остаются незакрытые вопросы.

Во-первых, нагрузка по облуживанию и погашению ОВГЗ в портфеле НБУ остается достаточно высокой. Репрофайлинг, не смотря на принятие на Кабмине, до сих пор не согласован с Нацбанком.

Во-вторых, с финансированием бюджета не все гладко - 17,1 млрд грн доходов от приватизации пока никак не предвидятся.

В-третьих, бюджетные реалии таковы, что в течение года наблюдается недофинансирование расходов, которые и местные и центральный бюджеты нагоняют в последние месяцы года. Это создает нагрузку на нацвалюту и "подтягивает" дефицит к запланированному уровню.

В-четвертых, депутаты согласились с предложением Минфина увеличить госдолг в связи с докапитализацией Приватбанка на 107 млрд грн в прошлом году. Однако с тех пор Приват был докапитализирован еще на 38,5 млрд грн, сумма расходов на обслуживание всех этих бумаг в бюджете не заложена.

Эти факторы повлияют на итоговые показатели бюджета.