Пенсійна реформа: як змусити владу запровадити трирівневу систему

Пенсійна реформа в Україні почалася ще 17 років тому.

Саме тоді в указі президента "Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні" було визнано, що однорівнева солідарна система не зможе забезпечити достойні пенсії українців.

Ще у 1998 році було поставлено завдання: запровадити обов'язковий накопичувальний та добровільний накопичувальний рівні ПС.

Як наслідок, в країні з 2004 року формально існує трирівнева система пенсійного забезпечення, проте насправді ситуація виглядає по-іншому.

Лише на папері

Теоретично українські пенсіонери повинні отримувати не одну, а три пенсії з різних рівнів: із солідарної системи загальнообов'язкового пенсійного страхування - перший рівень, накопичувальної системи загальнообов'язкового пенсійного страхування - другий рівень, добровільного, недержавного пенсійного забезпечення - третій рівень.

Однак сьогодні в Україні працює лише солідарна система. Видатки Пенсійного фонду за 2015 рік перевищили 250 млрд грн, кількість пенсіонерів - 12,1 млн осіб.

Водночас активи недержавних пенсійних фондів - третій рівень - за 2015 рік становили лише 2,8 млрд грн, а кількість учасників, тобто майбутніх і нинішніх пенсіонерів НПФ, - близько 0,8 млн осіб. Другий рівень пенсійної системи досі не було запроваджено, хоча подібні наміри лунали мало не щороку.

Фактично, все, що відбувалося в Україні протягом 1998-2015 років, не було пенсійною реформою, бо стосувалося або "паперових" змін, або параметрів солідарної системи, іншими словами, було латанням її дірок.

Водночас громадяни можуть отримати належний пенсійний захист лише за умови використання всіх трьох пенсійних рівнів. Більше того, така пенсійна система дозволить і уряду вирішити не одне важливе завдання.

Серед них - гарантування мінімального пенсійного захисту, забезпечення змагання роботодавців за найкращих фахівців завдяки недержавному пенсійному забезпеченню, стимулювання громадян з перших років кар'єри дбати про старість, надання старшим поколінням можливості заповідати або дарувати заощадження.

Крім того, наявність трирівневої пенсійної системи дозволить забезпечити потужний внутрішній інвестиційний ресурс. Накопичувальні пенсійні активи є не тільки приватним багатством громадян країн, які провели пенсійні реформи, а й "фінансовою подушкою", що підтримує економіки у кризовий період.

Гарний приклад - Польща, де проведення пенсійної реформи і запровадження НС стали ключовими факторами економічного зростання. Це дозволило полякам безболісно пережити світову кризу та збудувати успішну країну.

Водночас чинна українська система ледве справляється тільки з одним завданням - забезпеченням мінімального пенсійного захисту громадян.

А віз і нині там

Запровадження та розвиток накопичувального пенсійного забезпечення не належить до простих питань популізму, злодійства чи проїдання національних ресурсів, тому влада багато років відкладала його "на потім".

Після першого етапу Революції гідності здавалося, що ситуація таки змінилася. Так, розуміння необхідності справжньої пенсійної реформи через формування компонентів трирівневої ПС було зафіксовано у низці документів 2014 року.

Серед них можна назвати Коаліційну угоду парламентської більшості, щорічне послання президента, а також Програму дій уряду. Звучали такі плани і в інавгураційній промові глави держави.

Як наслідок, 30 квітня 2015 року Кабмін таки вніс на розгляд парламенту проект закону №2767 - "Пакет пенсійної реформи", який символізував продовження реформи.

Депутати повинні були невідкладно розглянути документ, адже на терміновості його прийняття наголошувалося у двох рішеннях Національної ради реформ від травня та червня 2015 року. Проте за вісім місяців 2015 року парламентарі так і не добралися до "пакета пенсійної реформи".

Причиною стало не тільки традиційно популістське ставлення депутатів до пенсійних питань, але й, очевидно, загальна недалекоглядність влади, яка не усвідомлює політичного та соціально-економічного значення пенсійної реформи.

Підтвердженням цього може бути те, що кількість членів комітету з питань соціальної політики становить усього сім осіб, тоді як, наприклад, у комітеті з питань податкової та митної політики працює 32 депутати.

Недостатня увага та нестача конструктиву в контексті пенсійного питання призвели до того, що реформу вкотре поставили "на паузу". Не допомогло навіть те, що влітку 2015 року це питання перейшло в міжнародну площину.

Виконання та "оновлення" вимог МВФ

21 липня 2015 року президент, прем'єр, міністр фінансів та голова Національного банку погодили з МВФ меморандум економічної та фінансової політики.

Прийняття нового пенсійного закону до кінця грудня 2015 року було визначено структурним маяком меморандуму та обов'язковою умовою виконання оновленої програми співробітництва з МВФ в рамках Програми розширеного фінансування.

Іншими словами, в разі неприйняття до кінця грудня 2015 року "пакета пенсійної реформи" Україна не отримає чи отримає із запізненням чергові транші кредиту МВФ, потреба в яких закладена в держбюджеті-2016.

Мова йде щонайменше про 1,7 млрд дол. Нестача такої суми може спричинити неналежне фінансування бюджетних програм, зокрема, військових. Утім, навіть така перспектива не простимулювала "реформаторів", і законопроект про пенсійну реформу не було поставлено на розгляд парламенту до кінця 2015 року.

Водночас "українська сторона", не виконавши ключові вимоги меморандуму та бажаючи знову отримати гроші МВФ, намагається змінити текст меморандуму, виключивши з нього навіть згадку про запровадження НС, тим самим вкотре відкладаючи питання на невизначений термін.

Так, у проекті оновленого меморандуму повністю вихолощено суть розділу "Пенсійна реформа".

У редакції меморандуму від 21 липня 2015 року йшлося, що "Верховна Рада ухвалить пакет пенсійної реформи, погоджений з експертами МВФ, у якому буде переглянуто параметри солідарної системи з метою забезпечення її більшої стійкості, скасовано спеціальні пенсії і закладено основи для прийняття накопичувальної системи".

Таке узгоджене з МВФ положення було зафіксоване як "структурний маяк" - "прийняття парламентом пакета пенсійної реформи, де створені умови для запровадження накопичувальної системи". Термін виконання - до кінця 2015 року.

Натомість в "оновленому" варіанті меморандуму в розділі "пенсійна реформа" нема жодної згадки про запровадження накопичувальної системи. Замість структурного маяка щодо прийняття пакета пенсійної реформи пропонується два контраверсійні "маяки", які знову лише латають солідарну пенсійну систему.

Ось вони: "пришвидшення перегляду списку професій, за якими працівники мають право на достроковий вихід на пенсію" та "поступове підвищення віку виходу на пенсію до 62 років". Більше того, пропонується утриматися від запровадження другого рівня пенсійної системи, поки згадані заходи не будуть запроваджені.

Про ризики

Чи існують ризики переходу до трирівневої пенсійної системи? Справді, можна говорити про можливі втрати бюджету Пенсійного фонду через перерозподіл частини ЄСВ до НПС - з нинішніх 22% ЄСВ можлива сплата 2% до НПС. У цьому випадку мова йде про кілька мільярдів гривень.

Однак реальні "втрати" будуть удвічі меншими, адже за законом до 50% активів НПС може бути розміщено в державних цінних паперах, що забезпечить повернення коштів до держбюджету та залучення ресурсів НПС для фінансування державних видатків.

Можна розглядати ще одне джерело для внеску в НПС, враховуючи майже 16-відсоткову економію фонду зарплати, яку отримали роботодавці після кардинального зменшення ЄСВ.

Значно більші ризики містить відмова від запровадження НПС. Активи НПС є одночасно і джерелом пенсійних виплат для громадян, і головним джерелом довгострокових національних інвестицій для країни.

Ні комерційні банки, ні страхові компанії, ні інвестиційні фонди, ні будь-який інший бізнес такого джерела створити не можуть.

Варто пам'ятати, що накопичувальна система передбачає легалізацію прибутків та оплати праці, детінізацію діяльності підприємств як обов'язкової умови залучення ними інвестицій з НПС, а також стабільне довгострокове джерело рефінансування держборгу через розміщення пенсійних накопичень в державні цінні папери.

Крім того, НПС є новою ефективною системою захисту бізнесу через присутність в акціонерному капіталі частки власності пенсійних фондів, за якими стоять законні інтереси мільйонів людей.

Це створює для емітента систему ефективного захисту з боку суспільства та держави від ризиків рейдерських захоплень і небажаних корпоративних конфліктів. То чи можна допустити втрату таких можливостей?

Час змін

Світові пенсійні активи за останні десять років збільшилися майже удвічі і на початок 2015 року становили 36,2 трлн дол або 84,4% ВВП. В Україні активи НПС мізерні, вони становлять лише 124 млн дол або 0,16% ВВП.

Саме тому Національна рада реформ повинна була б внести пенсійну реформу окремим пунктом до переліку найпріоритетніших, презентувати паспорт реформи, проаналізувати прогрес у цьому питанні та оцінити роз'яснення стосовно коректив меморандуму з МВФ в частині пенсійної реформи.

Враховуючи комплексність реформи та її міжгалузевий статус, потрібно також визначити відповідальних осіб не лише від Мінсоцполітики, а й від інших відомств, зокрема від Міністерства фінансів, НКЦПФР, Нацфінпослуг, Мінекономіки, НБУ, а також наділити головного координатора реформи відповідними повноваженнями.

Крім того, необхідно звернутися до голови парламенту з пропозицією негайно розглянути пенсійний пакет на сесії. У рамках реформи роботи парламенту, що здійснюється за підтримки Європарламенту, - розглянути доцільність існування комітету з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення.

Головне завдання на нинішньому етапі пенсійної реформи - демонополізація "нової-старої" ПС та завершення формування всіх інституційних складових трирівневої пенсійної системи. Іншого способу розвивати будь-який з трьох рівнів чи пенсійну систему загалом просто не існує.

Віталій Мельничук, експерт РПР з питань пенсійної реформи, кандидат економічних наук, доцент