В Україні функціонує понад 3 тисячі державних підприємств (ДП). Станом на кінець довоєнного 2021 року сумарна вартість їхніх активів становила 40% ВВП. Попри приклади загалом успішної роботи Укрзалізниці, Укрпошти чи Укренерго, ефективність держпідприємств вкрай низька. Кожне друге ДП просто не працює, і лише кожне шосте є прибутковим.
Одна з основних причин катастрофічного стану державних підприємств – відсутність уніфікованих принципів управління. Власниками ДП є понад 80 органів та відомств, кожне з яких має свій підхід. Звідси низька ефективність діяльності ДП та простір для корупційних зловживань.
Водночас державний бізнес відіграватиме головну роль у повоєнному відновленні країни. Прозорий та зрозумілий сектор державних підприємств матиме більшу інвестиційну привабливість для залучення коштів на відбудову. А отже, реформування сектору ДП – важливий виклик для України.
Реформа держпідприємств також важлива в контексті євроінтеграції. Перед вступом до ЄС Україні необхідно імплементувати європейські стандарти ведення бізнесу у вітчизняне законодавство. Певні успіхи вже є, і їх відзначають міжнародні партнери. У жовтні 2022 року Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) визнала Україну потенційним членом організації та розпочала попередній діалог про вступ. Членство в ОЕСР стане позитивним сигналом інвесторам, а необхідні для цього реформи посилять готовність України до вступу в ЄС.
Що ще потрібно зробити, аби український сектор державних підприємств став прозорим та зрозумілим для європейських інституцій та міжнародних інвесторів, а також який вигляд матиме економіка України після реформування ДП – розповідаємо у спецпроєкті "Економічної правди".
Що не так з українськими державними підприємствами
Тисячі державних підприємств дістались нам у спадок від Радянського Союзу, де державною була вся економіка. Тож після здобуття незалежності Україна стала власником не лише стратегічно важливих підприємств, але й магазинів, колгоспів та стаєнь. Після кількох етапів приватизації кількість ДП скоротилась до трьох тисяч, але й це забагато.
Надія Кобиляк
"В Україні немає централізованої системи управління державними підприємствами, що створює додаткові складнощі для держави. Портфель ДП є дуже різношерстим, трапляються різні організаційно-правові форми. Частина підприємств не звітує, тому держава не має про них актуальної інформації. Потрібно їздити на місця і буквально дивитися, хто там працює та чим займається", – пояснює проблему в коментарі "ЕП" старша проєктна менеджерка команди підтримки реформ Мінекономіки Надія Кобиляк.
Інша проблема полягає в тому, що державні відомства поєднують функції власника держпідприємства, регулятора та того, хто формує політику в галузі. Тобто одні й ті самі посадовці займаються розробкою стратегій, формуванням фінансових планів та ціноутворення на послуги ДП, призначенням членів наглядових рад, керівників підприємств. Здебільшого це не сприяє ефективній роботі підприємств та створює високі корупційні ризики.
Зараз неможливо повністю відстежити повний обсяг державної допомоги, зокрема субсидій чи кредитів на пільгових умовах, які отримує сектор ДП. Державні компанії часто несуть витрати у зв’язку з покладеними на них спеціальними обов’язками (наприклад, надання послуг за пільговими тарифами) без компенсації від держави. Це теж впливає на їхні фінансові результати. Відповідно ж до директив ЄС, треба вести чіткий облік фінансових зв'язків між державою та ДП.
На думку експертів, ефективному функціонуванню ДП також заважають відсутність затвердженої стратегії управління державною власністю, надто повільні темпи корпоратизації ДП, низький рівень прозорості та підзвітності в діяльності ДП, обмежена роль наглядових рад та іноді номінальна незалежність їхніх членів.
Принципи корпоративного управління ОЕСР: що станеться з державними активами після їх впровадження
Загальну проблему можна сформулювати так: в Україні відсутня єдина модель управління державними активами, яка б відповідала стандартам ОЕСР. Саме на її вирішення спрямована реформа корпоративного управління. Вона передбачає впровадження в країні загальноприйнятих принципів та стандартів управління підприємствами, зокрема державними.
У країнах Європи керівництво державними підприємствами здійснюється за принципами корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Україна прагне стати членом цієї організації, тож, відповідно, повинна імплементувати її стандарти у вітчизняне законодавство. Йдеться, зокрема, про чотирирічну програму, яка була затверджена ОЕСР влітку 2023 року.
Лілія Горбатюк
"ОЕСР встановлює мінімальний набір вимог, яким має відповідати їхній повноправний член. Ці вимоги перегукуються з директивами Євросоюзу, які Україна повинна імплементувати у власне законодавство для того, щоб стати членом ЄС. Резолюції ОЕСР дають можливість м’яко адаптувати місцеве законодавство, процедури та практики до європейських стандартів і принципів", – розповідає старша проєктна менеджерка Офісу реформ Кабінету Міністрів України Лілія Горбатюк.
Тож проведення реформи корпоративного управління державних підприємств – важлива частина на шляху України до ЄС. Задля успішної євроінтеграції Україна має також продемонструвати відповідність цим загальноприйнятим стандартам. Ідеться і про дієву боротьбу з корупцією, і про підвищення ефективності сектору держвласності загалом.
Впровадження принципів ОЕСР щодо корпоративного управління державних підприємств матиме позитивний вплив на економіку країни та, відповідно, на інвестиційний клімат. Це посилить можливість виходу на український ринок для нових великих транскордонних корпорацій. Для них простір, вибудуваний за принципами ОЕСР, є зрозумілим і прозорим, адже дозволяє прогнозувати та достроково планувати.
Наглядові ради: чи допоможуть вони вивести управління ДП на дійсно новий рівень
Імплементація принципів ОЕСР також передбачає обов'язкове створення професійної та незалежної наглядової ради хоча б для найбільших та найважливіших для економіки ДП. Наглядова рада – це орган управління, який, зокрема, здійснює контроль за діяльністю та стабільністю підприємства.
Як пояснив в коментарі "ЕП" юридичний радник Transparency International Ukraine Андрій Швадчак, наявність незалежних і професійних наглядових рад призведе до зменшення політичного впливу на операційну діяльність держкомпаній та зниження корупційних ризиків. Відповідно, ризики неефективного функціонування ДП теж зменшаться.
"Наглядова рада відповідає за стратегію підприємства, а також контролює діяльність менеджменту. ОЕСР визначає принципи та дає настанови щодо того, як розподіляються ролі та функції різних органів управління, зокрема наглядової ради, які інструменти використовувати для їх взаємодії тощо. Наприклад, конкретні міністри вже не зможуть визначати завдання керівників у телефонному режимі", – додає Надія Кобиляк.
Нещодавно уряд зробив крок для вдосконалення процедур відбору членів наглядових рад та керівників для найбільших державних підприємств, ухваливши низку відповідних постанов. Керівні принципи ОЕСР також лягли в основу Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки, що додатково підкреслює їхню важливість у запобіганні корупції у сфері управління державними підприємствами.
Андрій Швадчак
"На законодавчому рівні повноваження наглядових рад ДП все ще обмежені, а гарантії незалежності, зокрема від необґрунтованого звільнення, – формальні. Розвиток спроможності, підвищення якості та ефективності їхньої роботи є фундаментальним кроком у забезпеченні ефективного управління ДП та одним із головних аспектів Керівних принципів ОЕСР", – пояснює юридичний радник Transparency International Ukraine Андрій Швадчак.
За його словами, відповідно до Керівних принципів ОЕСР, серед повноважень наглядових рад мають бути, зокрема, питання призначення, звільнення та оцінювання результативності роботи керівника ДП.
"Без цих повноважень наглядові ради не зможуть належно виконувати функцію контролера в повному обсязі та брати на себе відповідальність за ефективність діяльності ДП", – додає експерт.
Важливий крок на шляху імплементації принципів ОЕСР – ухвалення Політики державної власності. Цей документ повинен визначити роль держави в структурі управління ДП, пріоритетні сфери та цілі діяльності держпідприємств, а також обґрунтування щодо збереження підприємств у державній власності.
Керівні принципи ОЕСР також передбачають створення централізованого органу управління державними підприємствами в єдиному відомстві. Єдиний підхід та розмежування функцій власника, регулятора та того, хто формує політику, мають підвищити ефективність державних підприємств. Водночас питання передачі усіх держпідприємств "в одні руки", наприклад, Фонду держмайна, – наразі одне з найбільш дискусійних.
Які дивіденди отримує держава від реформи
Державні підприємства мають потенціал стати справжнім драйвером економічного зростання України, а також взяти на себе лідерство у повоєнній відбудові країни. Про це говорять не тільки вітчизняні експерти, але й міжнародні партнери. Створення єдиної прозорої та зрозумілої системи управління ДП допоможе запобігти нецільовому використанню коштів на відновлення, а отже, збільшить інвестиції в ДП.
"Державні компанії потребують інвестицій. Вони залучають фінансування від європейських та глобальних фінансових установ, пропонують партнерство західним компаніям. Але для масштабування такої співпраці Україна має впровадити стандарти відповідального ведення бізнесу. Вони відображені в Керівних принципах ООН з бізнесу і прав людини, Керівних принципах ОЕСР та в інших документах", – пояснює Надія Кобиляк.
Принципи корпоративного управління ОЕСР не забороняють державі бути мажоритарним власником підприємства. Проте держава має чітко обґрунтувати мету такого володіння, встановити чіткі цілі діяльності та призначити незалежну наглядову раду. За результатами корпоративної реформи, законодавче регулювання діяльності державних підприємств не має суттєво відрізнятися від регулювання діяльності підприємств приватного сектору.
Саме тому міжнародні партнери та банки розвитку роками приділяли увагу реформі корпоративного управління державних підприємств в Україні. Досвід впровадження реформ державного сектора економіки свідчить, що якість управління ДП та його захищеність від політичних втручань можуть впливати на їхні фінансові результати. Великі державні компанії країн ОЕСР, що пройшли шлях реформ, зараз є учасниками фондових ринків та залучають кредити без державних гарантій. Тобто вони не створюють додаткових ризиків для державного бюджету.
"Європейський банк реконструкції та розвитку – ЄБРР – залучений в процес реформування найбільших ДП України протягом останніх 10 років. Через можливість бути причетними до трансформації деяких наших клієнтів, зокрема, Нафтогазу, Укрпошти, Укренерго, ми можемо бачити важливість корпоратизації та вдосконалення корпоративного управління для підвищення ефективності, якості надання послуг та конкурентності цих компаній, попри надскладні виклики, що постають перед ними", – зазначають в ЄБРР.
Водночас довгостроковий досвід роботи ЄБРР (нещодавно, до прикладу, з урядами Хорватії, Сербії, Узбекистану та Марокко) тільки підтверджує тезу про необхідність системного підходу до реформ державних підприємств.
Реформування державних підприємств – надскладний процес, що в багатьох країнах триває десятиліттями. Це вимагає змін у законодавстві та організації функції власника. Країни, яким вдалося, працювали також над секторальними реформами, адже наявність конкуренції на ринку, незалежних регуляторів та ефективне ціноутворення є критичними для успіху діяльності ДП.
Реформа триває, але її треба прискорити
Трансформація сектору державної власності триває в Україні не перший рік. За цей час було запроваджено чимало позитивних змін, які були позитивно оцінені Європейською комісією та іншими міжнародними партнерами. Нормативні документи, що регулюють практики корпоративного управління, постійно вдосконалюються та доповнюються.
Наприклад, Україна вже дотримується стандартів ОЕСР щодо відповідального ведення бізнесу (ВВБ) – уже працює Національний контактний пункт з питань відповідальної ділової поведінки при Міністерстві економіки. Це вкрай актуально для таких секторів економіки, як-от енергетика, аграрна промисловість, переробка та зелена металургія, пояснює Лілія Горбатюк, старша проєктна менеджерка Офісу реформ Кабінету Міністрів.
Для посилення співпраці українських державних підприємств з міжнародними фінансовими установами та приватними інвесторами необхідно продовжувати корпоратизацію тих ДП, які існують в організаційно-правовій формі унітарного підприємства. Варто перетворити їх у зрозуміліші форми господарських товариств, наприклад, в акціонерні товариства. Також українські державні підприємства мають напрацювати інструменти корпоративного управління, комплаєнсу, ризик-менеджменту.
Надія Кобиляк
"Форма акціонерного товариства або товариства з обмеженою відповідальністю, на відміну від державного унітарного підприємства, передбачає прозору структуру, зрозумілі правила взаємодії між різними органами. Ця структура зрозуміла кредиторам та інвесторам. До того ж такі підприємства на 100% залишаються у власності держави. Тож держава може покращити ефективність роботи, зберігаючи водночас контроль над цими активами”, – пояснює Надія Кобиляк.
Окрема частина роботи, яка має бути виконана задля впровадження реформи, – подолання корупційних ризиків.
"Щодо антикорупційного напрямку ОЕСР, то тут є ще багато роботи на чотири роки. Є принципи, які необхідно імплементувати, а потім пройти огляд ОЕСР про відповідність. Це стандартна система роботи органів ОЕСР у тісній співпраці з українськими центральними органами виконавчої влади та іншими органами", – пояснює Лілія Горбатюк.
Суттєве зрушення у реформі відбудеться після ухвалення законопроєкту 5593-д "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення корпоративного управління юридичних осіб, акціонером (засновником, учасником) яких є держава", який Верховна Рада найближчим часом буде розглядати в другому читанні.
Дмитро Полянський
"Цей документ є логічним продовженням Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління об’єктами державної та комунальної власності» № 1405-VIII від 02 червня 2016, який фактично започаткував початок корпоративної реформи в Україні", – зазначив старший юрист команди підтримки реформ Мінекономіки, учасник робочої групи з підготовки законопроєкту Дмитро Полянський.
Тобто наступний і надважливий етап реформи міг відбутись ще 8 років тому, але з різних політичних причин відкладався до цього моменту.
Нововведення, передбачені законопроєктом 5593-Д, запроваджують можливість утворення однорівневої або дворівневої структури корпоративного управління у державних підприємствах, надання наглядовим радам виключних повноважень затверджувати основні фінансові документи підприємства та право призначати і припиняти повноваження виконавчого органа підприємства. Документ встановлює гарантії від необґрунтованого звільнення незалежних членів наглядових рад, передбачивши виключний перелік підстав для їх звільнення. Одночасно запроваджується оцінка діяльності членів наглядових рад, що підвищує вимоги до результатів їхньої роботи.
Також законопроєкт передбачає затвердження Кабінетом Міністрів України Політики державної власності та її невід’ємних частин – Політики винагороди керівників, Політики винагороди членів наглядових рад та Державної дивідендної політики, додає Дмитро Полянський.
В ОЕСР наголошують: реформа корпоративного управління перш за все необхідна для підвищення майбутньої інвестиційної привабливості, конкурентоспроможності та відновлення економіки.
"Попри те, що за останні 10 років було досягнуто значного прогресу в реформуванні економічно важливих державних підприємств, реформи державних підприємств повинні бути закріплені в надійній законодавчій та політичній основі. Це зменшить ризик ситуаційних змін і необґрунтованого політичного втручання. ОЕСР надала свій технічний висновок щодо проєкту закону 5593-д і зазначає, що його майбутнє узгодження з Керівними принципами для управління держпідприємствами буде мати вирішальне значення для підтримки та поглиблення реформи", – йдеться у заяві ОЕСР.
Трансформацію системи управління держпідприємствами, яка триває вже 10 років, потрібно нарешті вивести на новий рівень. Це буде можливо завдяки успішному прийняттю законопроєкту 5593-д. Звісно, цей крок не вирішить усіх системних проблем сектору державної власності, але він запустить критично важливі процеси для реформи (як прийняття Політики державної власності) та надасть наглядовим радам та керівникам ДП додатковий захист від політичних втручань.
Держава отримає прозору систему управління підприємствами, продемонструє міжнародним партнерам серйозність своїх намірів щодо реформ та виконання зобов'язань. Міжнародні партнери та приватні інвестори – більш прозору систему, зрозуміліші правила гри, можливості для збільшення інвестицій. Самі державні підприємства отримають ефективніше управління та конкретні вектори свого розвитку. Тож реформа державного управління – виграшна для всіх.
Проєкт підтримки реформи корпоративного управління державних підприємств фінансується з Мультидонорського рахунку стабілізації та сталого розвитку України (МДР), розпорядником якого є ЄБРР. Країнами-донорами МДР є Австрія, Данія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Італія, Японія, Латвія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Швеція, Швейцарія, Великобританія, США та Європейський Союз – найбільший донор.
