Право на здирництво, або Що не так із податковою системою в Україні?

Архів

Поява Національної стратегії доходів (далі – НДС) відображає глибоке незадоволення усіх зацікавлених сторін станом справ у царині податків та митних зборів. 

Проте Нацстратегія пропонує переважно рішення, які ведуть у прямо протилежний від бажаного бік, і вигідні переважно корумпованим податківцям, їхнім "клієнтам" з бізнесу, та, можливо, деяким лобістам великого бізнесу. 

Попри те, що податкова сфера зазвичай не переймає пересічних громадян (більшість із них і не здогадується, що вони насправді сплачують податки), петицію за перегляд НСД підписало більше 25 тис. людей, при чому переважно не платники єдиного податку (що його НСД пропонує вихолостити), які виявилися напрочуд малоактивними. 

Це чіткий та недвозначний "знак неякісності" продукту Мінфіну. Але що ж має бути замість нього?

По-перше, головною стратегічною проблемою є точно не занадто низький рівень податкових надходжень. Україна за цим показником випереджає Швейцарію, Австралію, Ізраїль, та низку інших розвинених країн – при тому, що у нас більше неподаткових надходжень. 

Зараз - "тактично" - дійсно, це є проблемою через екстремальні військові витрати, але покрити їх власним коштом наша країна у будь-якому разі неспроможна: на 2022 р. державні видатки складали 66% від ВВП (а зараз – ще більше) – з такими показниками не живуть, тим більше, не зростають. 

Зрозуміло бажання партнерів зменшити їхню частку, але це відбуватиметься за рахунок подальшого пригнічення і без того дуже сильно постраждалої економіки. На короткий період це може бути припустимо, але на довший – стратегічний – треба шукати інших рішень, що мають включати, серед іншого, зменшення податкового тиску порівняно з попередніми роками. 

Насправді головна стратегічна проблема лежить в іншій площині: це нецивілізовані відносини держави з платниками податків, засновані на презумпції вини, недовірі, дріб’язковому контролі та корупції – з боку держави, і на масовому ухиленні у поєднанні з тією ж недовірою – з боку платників (переважно бізнесу). 

Як часто буває, тут одне породжує інше: податкова виправдовує свої підходи ухиленнями, а з точки зору платників, якщо сплачуєш чи не сплачуєш – все одно є висока ймовірність стати жертвою замовлення, "виконання плану", чи просто сваволі інспектора, то навіщо платити більше? 

Що характерно, єдиний острівець відносно цивілізованих стосунків – спрощену систему оподаткування – держава, в особі Мінфіну, наполегливо намагається вихолостити, а краще винищити, вже втретє протягом останніх 15 років. 

Бізнес зі свого боку неодноразово пропонував цю ситуацію змінити, адже навіть коли він дійсно "оптимізує", і, в результаті, сплачує менше, це все одно часто менш вигідно, ніж мати можливість передбачувати свої податкові зобов’язання, не мати необхідності відкуповуватися та витрачати час і нерви на перевірки та інші "стосунки" з податківцями. 

Але держава в особі Мінфіну та податкової не готова йти йому назустріч, натомість будь-що намагається зберегти та поглибити два взаємопов’язані стовпи, на яких тримається нинішній порядок.

Перший – конфіскаційне оподаткування: коли держава на власний розсуд визначає, хто скільки їй винен. Такий підхід був характерним для митарів стародавніх часів. 

Навіть якщо ті митарі і не здирали з платників останню шкіру, сам підхід передбачає, що платник не може планувати свої майбутні зобов’язання, бо невідомо, скільки держава захоче собі. Також відсутність чітких правил призводить до несправедливості, нерівності в оподаткуванні, яка руйнує конкуренцію. 

Недарма перехід до капіталістичних відносин почався з англійської Славетної революції, яка була спрямована саме проти такого способу оподаткування і перемогла з вимогами "ніяких податків без представництва" та "ніхто не повинен сплачувати більше, ніж встановлено законом" (своєю чергою, ухваленим за згоди платників податків чи їхніх представників).

Українське законодавство нібито формально відповідає цим принципам, але в реальності Мінфін встановлює податковій "індикативні" плани, виконання яких є головним КРІ для податківців, бо йому так дуже зручно працювати: зменшується невизначеність, можна обходитися тільки примітивним прогнозом надходжень, і при цьому складений на його основі бюджет виконується майже точно. 

Такий план сприймається як належне, навіть у пресі часто можна побачити повідомлення про те, що податкова виконала (чи не виконала) план з "мобілізації ресурсів" до бюджету. Цей план далі у "кращих" совкових традиціях доводиться до обласних податкових, а ті розподіляють рознарядку між підприємствами в залежності від обороту за неформальними нормами, насправді абсолютно ненауковими та необґрунтованими. 

А коли надходжень не вистачає до плану, його починають "вибивати" усіма можливими засобами, змушуючи платників сплачувати податок на прибуток авансом під загрозою перевірок, затримуючи повернення ПДВ експортерам, а з появою системи СМКОР – ще й маніпулюючи критеріями для блокування "підозрілих" накладних. 

Але як же податківці можуть змусити платників сплачувати стільки, скільки треба державі, якщо вони діятимуть (за Конституцією!) виключно в межах визначених законом повноважень, та виходячи з презумпції правоти дій платника податків як (відповідно до тієї ж Конституції) прописано у Податковому Кодексі? 

Це, вочевидь, несумісні речі. Тому чи не головне знаряддя сучасних українських митарів - дискреція, тобто, можливості на власний розсуд вчиняти ті чи інші дії, у поєднанні з презумпцією винуватості платника, на якій де-факто (і всупереч букві та духу закону) тримається "мобілізація ресурсу". 

Дискреція може бути прямо прописана у законодавстві – адже не усе можна передбачити у законі, тому люди з "західним" мисленням схильні наділяти виконавця повноваженнями заради гнучкості і здорового глузду. 

Вона може походити з суперечливості законодавства, нечітких формулювань, або навіть самої природи об’єкту оподаткування, як це є щодо прибутку або "чистого доходу" ФОП на загальній системі, де неможливо чітко визначити, які витрати вважати "пов’язаними з виробництвом", а які – ні. 

Також, у деяких випадках вимоги закону є надмірно суворими (наприклад, ставка податку – занадто високою для наших умов, як от з податками на працю), тому їх порушують масово. Усіх покарати неможливо, отже інспектор може вибирати на власний розсуд, кого карати, а кого – ні. Як і в усіх решті випадків – не забуваючи про власний інтерес. 

Для того, аби це забезпечити, творець української податкової – Микола Азаров – свого часу наділив її просто законодавчими повноваженнями, аби вона могла проштовхувати такі закони, які їй найвигідніші, та дозволяють найефективніше здирати податки. 

Вдумайтеся: податківці, фактично, могли самі під себе створювати ті правила, за якими їм належало грати! З часом такий кричущий конфлікт інтересів вдалося прибрати, проте і зараз Мінфін у законотворчості широко користується "послугами" юридичної служби ДПС, яка у півтора рази перевищує за чисельністю таку у самому міністерстві. Такий підхід сприяє увічненню корупції та свавільного збору податків. 

Справжня стратегія реформування має полягати у тому, щоб докорінно змінити ці відносини, що не вигідні ані державі в цілому (тільки окремим її представникам), ані бізнесу. Проте просто взяти і перейти на інший, протилежний, тип стосунків неможливо. 

Навіть початок повномасштабного вторгнення змінив ці відносини тільки тимчасово, і щойно ситуація почала хоч до певної міри нормалізовуватися, обидві сторони взялися за своє (хоча є підозра, що ініціювала це саме держава). 

Для того, аби отримати тривкий результат - перейти від "поганої рівноваги" до "хорошої" – треба позбутися конфіскаційного оподаткування: радикально зменшити дискрецію, та набрати нові кадри під нові задачі і правила гри. 

При цьому також бажано зруйнувати найбільші схеми уникнення оподаткування, відповідно до об’єктивної оцінки їхнього обсягу. Це і буде справжня стратегія реформування податкових відносин. 

Відповідні заходи вже десять років як напрацьовуються спочатку групою з податкової реформи РПР, а згодом – Економічною експертною платформою, до складу якої входить низка провідних аналітичних центрів та громадських організацій, дотичних до економіки. 

Вони відображені у відповідній дорожній карті реформ, яка щорічно оновлюється відповідно до змін, що відбуваються. Головні принципи, закладені у ній, ґрунтуються на дослідженнях, як суто економічних – наприклад, даних ОЕСР щодо різної шкідливості податків для економічного зростання в залежності від бази, або оцінки обсягів різних схем ухилення від оподаткування в Україні – так і більш широких, інституційних та політико-економічних. 

На відміну від НСД, цю стратегію від початку створено в інклюзивному діалозі експертів між собою та з представниками бізнесу, і наразі її підтримують найбільші організації вітчизняного бізнесу – УРБ (до складу якої входить більше 100 бізнес-асоціацій з багатьма тисячами членів) та СУП. 

Це дає усі підстави для того, аби взяти цю дорожню карту за основу, доопрацювавши її з іншими стейкхолдерами, в тому числі, додавши до неї окремі слушні положення НСД. Проте, і це принциповий момент, ДПС надалі не повинна брати участь у розробці правил, за якими їй належить працювати – хіба що з дорадчим голосом у суто технічних питаннях. 

Тим більше, що будь-яка справжня стратегія у цій царині має розпочинатися з перезавантаження ДПС на нових засадах, отже зрозуміло, що нинішні працівники цієї установи будуть чинити їй відчайдушний спротив. 

Не кажучи вже про звуження дискреції та збалансування її залишку персональною відповідальністю виконавця: це точно не буде сприйнято тими, хто зараз вважає недостойним знімати зарплату з карток, бо, мовляв, держава ж і без того надала можливість заробляти "живу копійку", "доїти" "бариг". 

Зокрема, в частині КРІ ця дорожня карта пропонує оцінювати податківців за низкою параметрів, серед яких немає "плану", натомість є "податкові розриви" – різниці між обсягом податків, який мав би теоретично надійти до бюджету, та тим, що фактично надійшов. 

Такий критерій буквально оцінює те завдання, яке стоїть перед ДПС відповідно до Податкового Кодексу: наглядати за дотриманням законності при сплаті податків. Інші показники здебільшого стосуються оцінки сервісів, які ДПС (як "служба") має надавати платникам податків. 

Таким чином, з податківців знімається відповідальність за прорахунки прогнозу, або непередбачувані події, які призвели до зменшення бюджетних надходжень. Щоправда, Мінфіну доведеться напружуватися – як, власне, його колегам в розвинутих країнах, досвід яких ми так хочемо запровадити. 

Головним напрямом змін у законодавстві має стати – принаймні на деякий час, допоки в Україні не утвердиться культура верховенства права – зменшення дискреції та врівноваження її залишків персональною відповідальністю виконавців. Зокрема, у податковій сфері для цього треба:

• докорінно змінити адміністрування ПДВ; 
• реформувати корпоративний податок (замінити дискреційний за своєю природою податок на прибуток – податком на виведений капітал); 
• зберегти (можливо, з певними модифікаціями) спрощену систему оподаткування, прибравши зайву вимогу видавати фіскальні чеки для усіх її суб’єктів, окрім тих, які за характеристиками свого бізнесу мають великий ризик перевищити дозволені законом ліміти;
• скасувати ЄСВ та поступово скоротити податок на доходи фізичних осіб до 10% – не одразу, але по мірі реалізації пенсійної реформи це вдається можливим, якщо скоротити державні витрати та перенести основний тягар оподаткування на ресурси, насамперед землю, і частково – нерухомість. 

Іншими словами, замість вихолощення спрощенки, яку пропонує НСД як перший крок після косметичних змін у податковій, дорожня карта пропонує наблизити загальну систему до спрощеної аби раз і назавжди позбутися описаних вище нецивілізованих відносин. Є також пропозиції як закривати найбільші схеми ухилення, особливо на митниці. Останні, до речі, більш-менш непогано виписані і у НСД. 

Також звідти можна було би взяти знеособлений аналіз банківської та іншої персональної інформації, яка, відповідно до наших пропозицій, теж у цьому випадку врахованих НСД, має зберігатися незалежною установою. Але з принциповою відмінністю: доступ до персональних даних податківці мають отримувати виключно за рішенням суду, після того як нададуть достатні докази своїх підозр. 

Це також гарантує, що подальші дії будуть відбуватися під стороннім контролем – аби важче було реалізовувати замовні "наїзди", або відпускати справжніх тіньових ділків за хабарі. 

Але час масового закриття усіх видів "схематозу" настане з виконанням третього пункту - перезавантаженням ДПС, БЕБ, та ДМС. Це може принести сотні мільярдів гривень додаткових надходжень, що відкриє фіскальний простір для зниження податків – насамперед, на доходи фізичних осіб та працю, які є серед найбільш шкідливих для зростання. 

Проте, не слід думати, нібито перезавантаження може підмінити собою законодавчі зміни – мовляв, прийдуть "хороші" податківці, митники та фінансові слідчі, і позірно "європейські" закони запрацюють. Ні, цього не станеться, хоча б тому, що кандидати на відповідні посади бачитимуть перед собою ті самі корупційні можливості, які збагатили їхніх попередників. 

А набирати їх будуть із того самого українського суспільства, яке породило нинішні потворні фіскальні інституції – інших людей у нас нема… Також, платники залишаться тими самими, і частина з них так само буде пропонувати хабарі, якщо буде за що. Отже, ці можливості треба ретельно прибрати наскільки це вдасться. Саме так робив геніальний реформатор Каха Бендукідзе – поки що єдиний, кому вдалося подолати "погану рівновагу", про яку йшлося вище, у країні більш-менш схожій на Україну. 

І тільки після виконання вказаних вище пунктів можна починати другий етап стратегії – адаптацію до вимог ЄС. Але саме вимог, а не практик певних країн – останні треба оцінювати дуже зважено на предмет відповідності нашим реаліям, які, будемо відверті, ще довго будуть з нами.