Нові фіскальні правила в ЄС: перспективні завдання для України

Інновації в дії

Підготовка України до вступу в ЄС після закінчення війни вимагатиме відновлення фіскальних правил з орієнтацією на вимоги ЄС. 

Тому досвід функціонування таких правил на рівні ЄС, як і сутність поточних реформ, мають вкрай важливе значення для України.

Воєнні дії та економічний спад зумовили порушення системи кількісних фіскальних правил в Україні. Фіскальні правила (fiscal rules) – це законодавчі обмеження довгострокового характеру на фіскальні агрегати, такі як державний борг, дефіцит бюджету, державні видатки та ін., що покликані гарантувати фіскальну дисципліну та зберегти макрофінансову стабільність. 

За даними МВФ, на кінець 2021 року законодавство 105 країн містило фіскальні правила, причому 1/3 з цих країн використовували боргові ліміти в поєднанні з стелею бюджетних видатків і правилом дефіциту, а ¼ – боргові ліміти та правила бюджетного дефіциту.

В Україні до початку війни діяли фіскальні правила у формі боргового ліміту, обмежень на дефіцит бюджету і Урядові гарантії за кредитами. 

На 2022 і 2023 роки дію фіскальних правил було призупинено, а фактичні значення відповідних показників почали перевищувати граничні. Так, станом на кінець 2022 року державний і гарантований борг склав близько 85% ВВП, а дефіцит держбюджету — 19,1% ВВП. 

В той же час Бюджетним кодексом України встановлено:

• визначений Бюджетною декларацією показник дефіциту державного бюджету на кожен рік середньострокового періоду не може перевищувати 3% прогнозного номінального обсягу ВВП України на відповідний рік (стаття 14, п.1);
• загальний обсяг  державного боргу  та  гарантованого державою боргу  на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП України (стаття 18, п.2);

Тобто на початок 2023 р. борговий ліміт було перевищено в 1,4 рази, а ліміт бюджетного дефіциту – у 6 разів. 

Зрозуміло, що у воєнний час такі порушення є об'єктивно обумовленими, оскільки збереження держави та відбиття атак ворога (що вимагає нових позик і дефіцитного фінансування) є цілями І порядку.

Однак, це не відміняє того факту, що після завершення війни і початкового періоду економічного відновлення на порядку денному в Україні постане завдання відновлення системи фіскальних правил, з огляду на поглиблення євроінтеграційних процесів і початок переговорів щодо вступу.

Важливим документом, що встановлює вимоги до національних фіскальних правил членів ЄС, є Директива Ради ЄС 2011/85/EU, відповідно до якої кожен член повинен мати кількісні фіскальні правила, які враховують специфіку країни та сприяють узгодженню її фіскальної політики з положеннями Договору про функціонування ЄС (TFEU) на середньостроковому горизонті. 

Зокрема, фіскальні правила повинні забезпечувати відповідність контрольним значенням дефіциту і боргу сектору загального державного управління, відображеним у Договорі. 

Згідно із Протоколом 12, контрольними показниками є: а) 3% відношення планованого чи фактичного бюджетного дефіциту до ВВП у ринкових цінах; б) 60% відношення державного боргу до ВВП у ринкових цінах.

Слід зазначити, що в ЄС побудова та оптимізація конструкції фіскальних правил є важливими складовими системи координації фіскальної політики у Монетарному Союзі. 

Причому ступінь такої координації є доволі жорстким, а рамки фіскальної політики – регламентованими, з огляду на те, що супутні ефекти нездорової фіскальної політики обмежують дієвість монетарної політики і ускладнюють досягнення монетарних цілей для всіх членів Монетарного Союзу.

Відповідно до Пакту сприяння стабільності і зростанню (SGP) країни-члени ЄС беруть на себе зобов’язання дотримуватися середньострокової бюджетної цілі у формі бюджетної позиції, близької до балансу чи надлишку. 

Фактичне дотримання оцінювалося на основі підрахунків структурного балансу бюджету (що не враховує циклічні компоненти доходів і видатків, як і разові надходження), а також аналізу видатків за вирахуванням нерегулярних доходів. 

Пакт зазнав помітних змін у 2005, 2011 і 2013 роках. Зокрема, горизонтальна вимога щодо утримання бюджетної позиції, близької до балансу чи надлишку, була замінена специфічною для кожної країни ціллю у термінах структурного балансу бюджету. 

Така ціль обчислювалася для кожної країни з урахуванням накопиченого розміру державного боргу і гостроти проблем старіння населення. 

Відповідно до регуляції №1466/97 країни – члени єврозони і учасниці механізму ERM2 повинні були мати середньострокову бюджетну ціль, яка дорівнює, щонайменше, -1% ВВП. 

Однак, після підписання Договору про стабільність, координацію і управління в Економічному і Монетарному Союзу (TSCG) члени єврозони поклали на себе більш обтяжливі зобов’язання - дотримання середньострокової бюджетної цілі на рівні, щонайменше, -0,5% ВВП. 

Після фінансової кризи 2008-2009 років було ухвалено Пакет законодавчих змін, спрямованих на ефективну імплементацію Пакту - VI пакет (the Six Pack). 

Змінилися вимоги до рівня та динаміки державного боргу, зокрема, запроваджено контрольний показник скорочення рівня боргу - борг, який перевищує 60% ВВП, повинен був щорічно зменшуватися на величину, не меншу від 1/20 відхилення фактичного боргу від контрольного. 

VI пакетом передбачено, що на додаток до забезпечення належних змін структурного балансу, держави-члени мали контролювати й темпи зростання видатків. 

Дотримуючись середньострокових бюджетних цілей, вони мали гарантувати, що темп зростання видатків узгоджується із середньостроковими темпами зростання потенційного ВВП (якщо тільки надлишкові видатки не пояснюються залученням до бюджету разових доходів).

У 2012 році 25 держав – членів ЄС підписали міждержавний Договір "Про стабільність, координацію та управління в Економічному і Монетарному Союзі" (TSCG), складовою частиною якого став Фіскальний договір (Fiscal Compact). 

Ключовим положенням договору є таке: якщо розмір державного боргу є помітно нижчим від 60% ВВП і ризики порушення фіскальної стійкості є низькими, то середньострокова бюджетна ціль для такої країни визначається як досягнення структурного балансу сектору загального державного управління на рівні, що дорівнює або перевищує -1% ВВП. 

В іншому випадку, середньострокова бюджетна ціль стає більш жорсткою і визначається як досягнення структурного балансу на рівні, що дорівнює або перевищує -0,5% ВВП. 

З 2022 року в ЄС розпочалося широке професійне обговорення шляхів реформування та осучаснення фіскальних правил на рівні ЄС. 

Активізація таких дискусій пов'язана з тим, що попередні рамки визнано жорсткими і такими, що справляють пригнічувальний вплив на економіку, в т. ч. внаслідок скорочення інвестицій. 

Адже саме державні інвестиції зазвичай підпадали під скорочення для досягнення цільових показників структурного балансу і темпів зниження державного боргу. 

Однак, останнім часом у ЄС з очевидністю постала необхідність здійснення масштабних інвестицій для досягнення так званого подвійного переходу (зеленого й цифрового), підвищення ступеню соціальної та економічної стійкості, зменшення енергетичної залежності, підвищення обороноспроможності.

Поряд з цим, дискусії щодо зміни фіскальних правил у ЄС підживлювалися тим, що функціонуюча їх конструкція стала занадто громіздкою і непрозорою, адже спиралася вона на множинні індикатори та невимірювані змінні (такі як розрив ВВП). 

У листопаді 2022 р. було видано документ Єврокомісії "Communication for the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank … on orientations for reforms of the EU economic governance framework". 

Нові плани, відображені в цьому документі, передбачають, що цільові показники на рівні 3% ВВП для дефіциту і 60% ВВП для валового боргу сектору загального державного управління залишатимуться незмінними, але основна увага акцентуватиметься на траєкторії зниження боргу. 

Таке зниження має бути достатньо дієвим і в той же час підтримувати стійке та інклюзивне зростання економіки. 

Нові фіскальні правила у ЄС зберігатимуть вимоги щодо зниження накопиченого розміру державного боргу або ж його утримання на розумному рівні. 

Але при цьому скасовується правило 1/20 (для щорічного скорочення обсягу боргу), оскільки його впровадження вимагало б проведення проциклічної і наджорсткої фіскальної політики. 

Згідно з намірами Єврокомісії держави-члени повинні будуть представляти середньо-строкові плани фіскально-структурних коригувань, які забезпечуватимуть утримання стійкого рівня державного боргу за одночасної реалізації пріоритетних інвестиційних проектів і проведення нагальних економічних реформ. 

Покращення якості державних фінансів і захист державних інвестицій повинні стати основоположними елементами фіскально-структурних планів держав-членів. А ці плани, в свою чергу, повинні бути гармонізовані з Національними енергетичними і кліматичними планами (цільові показники яких відображені в "EU Climate Law"). 

Єдиним операційним індикатором для системи нагляду за фіскальною політикою на рівні ЄС має стати показник чистих первинних видатків сектору загального державного управління, а саме: видатків за виключенням дискреційних податкових доходів і процентних виплат по боргу, а також циклічних видатків на допомогу безробітним. 

Значення цього індикатора виконуватиме роль базису при визначенні курсу фіскального коригування на середньостроковий термін.

Схвалена траєкторія чистих первинних видатків сектору загального державного управління повинна гарантувати, що розмір державного боргу залишатиметься на розумному рівні або знижуватиметься, щонайменше, до кінця періоду коригування при одночасному дотриманні 3% ліміту для дефіциту цього сектору. 

Використання цього індикатора перешкоджатиме проциклічному впливу фіскальної політики на економіку, й дозволить спростити систему нагляду за фіскальної політикою держав-членів. 

Кожна держава-член ЄС повинна буде подавати свій фіскально-структурний план на середньостроковий термін для оцінки Єврокомісією і затвердження Радою ЄС. 

Такий схвалений план має стати основою для національних бюджетів. Будь-які зміни до плану в ході його виконання національними урядами повинні бути розглянуті Єврокомісією і схвалені Радою ЄС.

При аналізі проблематики фіскальних правил в Україні, перш за все, слід звернути увагу на те, що в ЄС у рамках Процедури надмірного дефіциту (EDP) і протоколу 12 Додатку до Договору TFEU державний борг визначається як валовий борг, що консолідований в межах сектору загального державного управління на кінець періоду. 

Він поділяється на 4 підрівні: центральний уряд, регіональні органи управління, місцеві органи управління, фонди соціального страхування. На жаль, в Україні державним боргом вважається тільки борг центрального Уряду. 

Крім того, в ЄС величина боргу розглядається як сума зобов’язань на кінець року за такими категоріями інструментів: AF.2 (валюта і депозити) + AF.3 (боргові цінні папери) + AF.4 (кредити). 

В Україні ж при обліку державного боргу відсутня категорія AF.2 (валюта і депозити), а тому величина боргу за офіційною звітністю не повністю відображає борги держави. 

Очевидно, що поряд з борговим лімітом, Україна потребує й операційних фіскальних правил для контролю за поточною фіскальною політикою. 

Причому з метою підготовки належних умов для вступу до ЄС такі фіскальні правила мають бути максимально наближеним до тих, що практикуються в ЄС. 

На нашу думку, Україні для вдосконалення конструкції фіскальних правил на основі сучасних вимог і практик ЄС на середньостроковому часовому горизонті доцільно буде запровадити такі зміни:

• Забезпечити охоплення борговим лімітом зобов’язань не лише центрального уряду, а сектору загального державного управління в цілому (з урахуванням боргів місцевих органів влади і фондів обов'язкового соціального страхування);
• Обліковувати в складі валового боргу сектору загального державного управління категорію "валюта і депозити" - AF.2 (поряд з позиками і кредитами), відповідно до протоколу 12 Додатку до Договору TFEU;
• Встановити борговий ліміт для валового боргу сектору загального державного управління на рівні 60% ВВП, а у випадку перевищення ліміту під дією шокових факторів запровадити вимогу спадної динаміки валового боргу з метою досягнення цільового рівня боргу в осяжному майбутньому;
• Встановити у Бюджетному кодексі України максимальне обмеження для щорічного дефіциту сектору загального державного управління на рівні 3% ВВП;
• Ввести до законодавства положення щодо заходів автоматичного коригування бюджетної політики при наближенні до граничних значень дефіциту і валового боргу сектору загального державного управління; 
• Забезпечити регулярне проведення незалежного моніторингу стану дотримання діючих фіскальних правил після створення Бюджетного офісу як передбачено Національним планом відновлення України;
• Запровадити у практику діяльності Міністерства фінансів України регулярне обчислення показника чистих первинних видатків сектору загального державного управління (видатків за виключенням дискреційних податкових доходів і процентних виплат по боргу, а також циклічних видатків на допомоги, пов`язані з безробіттям), на основі методичних роз'яснень Єврокомісії;
• Ввести до функціональних обов'язків Департаменту боргової політики Міністерства фінансів проведення аналізу боргової стійкості України (DSA) за базовим сценарієм і сценаріями стрес-тестів із включенням прогнозу показника чистих первинних видатків сектору загального державного управління. 

Цільові значення цього показника надалі мають виконувати ключову роль при підготовці Бюджетної декларації та середньострокових бюджетних планів.