"Якось буде" або Як підвищити якість бюджетного планування

Кінець епохи офшорів

Нещодавно депутати Верховної Ради ухвалили бюджет на 2022 рік. Фундаментом якісного фінансового документу є прогнози та середньострокове планування. 

Як планують держбюджет в Україні?

Основою для створення проєкту закону про державний бюджет є прогноз економічного і соціального розвитку України, прогнози показників ВВП та індексу споживчих цін. Це номінальні показники — загальний обсяг виробництва, який вимірюється в цінах, які існують на момент складання прогнозу.

Щороку у березні Мінфін отримує основні прогнози макропоказників для розробки Бюджетної декларації на три роки. 

Якщо порівнювати з процесом стратегування, то декларація — це документ засад, дорожня карта. Відповідно до нього розпорядники коштів, а це міністерства, національні агентства, апарат ВР, загалом приблизно 98 структур, розробляють Бюджетний запит. 

Тобто, на основі прогнозованих рамок, розпорядники коштів формують пропозиції з описом програм, на які потрібне фінансування. Далі Мінфін складає попередній проєкт бюджету України і починається процес розгляду та ухвалення проєкту Кабміном, Президентом та Верховною Радою. 

Прогнози залишаються частиною ухваленого закону про Державний бюджет України на наступний рік. Їх можна знайти на сайті ВРУ у розділі "інформаційні матеріали" Закону про Державний бюджет України на 2022 рік або серед постанов Кабміну Про схвалення Прогнозу на 2022-2024 роки. 

Там прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні роки та основні макропоказники економічного і соціального розвитку України на три роки.

Для чого планувати державний бюджет?

Середньострокове прогнозування на основі проміжних, основних макропоказників та національних стратегічних цілей дозволяє наближено до дійсності сформувати:

- граничний обсяг річного дефіциту, або що не стається, як правило з державним бюджетом України, профіциту;

- граничний обсяг державного боргу та граничний обсяг надання державних гарантій;

- загальну суму доходів, видатків та кредитування державного бюджету;

- розмір мінімальної заробітної плати;

- розмір прожиткового мінімуму.

*граничні обсяги фіксуються на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України.

Практика середньострокового планування працює в Нідерландах, Швеції, Данії, США, Канаді та інших розвинених країнах. 

Зокрема у Великобританії, Канаді, Нідерландах, Швеції, Франції, Новій Зеландії та інших, середньостроковий бюджет розробляється, вноситься і коригується одночасно із щорічним бюджетом.

Щоб зрозуміти, для чого планувати бюджет, розгляньмо модель Швеції, де бюджетне планування ґрунтується на принципі трирівневого складання фіскального плану:

1. Формування фіскальної політики урядом. Встановлення цільових макроекономічних показників – обсягів дефіциту або профіциту бюджету у відсотках від ВВП.
2. Трансформація цілей. Відбувається в межах передбачених законом граничних обсягів видатків. Закон забороняє у бюджеті поточного року передбачити обсяг видатків, що перевищує встановлені середньостроковим планом ліміти.
3. Формування плану видатків. Особливість в тому, що видатки у Швеції традиційно формуються меншими за встановлений граничний обсяг, який встановили на попередньому етапі. 

Такий фіскальний простір може захистити державні фінанси від перевищення запланованого ліміту видатків на випадок непередбачуваних обставин.

Найважливіше, органи, що здійснюють моніторинг та прогнози макроекономічних показників, не залежать від уряду і є нейтральними.

Що не так з плануванням державного бюджету?

Попри те, що збалансованість бюджетів — необхідна умова фінансово-бюджетної політики України, ця частина закону традиційно залишається "на папері". 

Державний бюджет перебуває в стані перевищених видатків — хронічного дефіциту. Стабільність цієї проблеми забезпечує вибірковість використання програмно цільового методу у бюджетному процесі.

Водночас нереалістичні очікування надходжень та росту економіки при плануванні бюджету поглиблюють кризу дефіциту. 

Попри високий рівень якості макропрогнозів, значний вплив на їх результати має політичне середовище. Тож у підсумку, постанова Кабміну, наприклад Про схвалення Прогнозу на 2022-2024 роки, це певною мірою компроміс між тим, якого росту можливо досягнути та тим, якого росту хотіли б політичні еліти для задоволення електорату.

Наприклад, прогноз економічного та соціального розвитку України на 2022 — 2024 роки (який став основою Бюджетної декларації і відповідно прийнятого бюджету на 2022 рік) базується на макроекономічному аналізі, Державній програмі стимулювання економіки для подолання негативних наслідків коронавірусу та Національній економічній стратегії на період до 2030 року. 

На обидва документи впливають політичні бажання правлячої еліти, яка прагне задекларувати рух до значного зміцнення економіки країни. Однак говорити про це зарано, перебуваючи у стані відновлення економіки після коронакризи. 

Прогноз не достатньо наближений до реальності, бо в основі прогнозні показники на 2021 рік, які вже не виконуються. З іншого боку, так звана позитивна динаміка росту ВВП, яку правильно вважати стагнацією, бо ми її спостерігаємо на тлі падіння економік минулого року.

Більш реалістичними видаються показники Світового банку. Вони менш оптимістичні, наприклад ВВП та рівень безробіття різняться на два і більше відсотки не на користь України. 

Одним з пріоритетів держави для зміцнення економіки є фінансування програм залучення цільових інвестицій та збільшення частки промисловості в структурі ВВП. 

Однак, щоб досягнути очікуваних показників, ці інвестиції повинні були відбуватися хоча б крайній рік, а позитивна динаміка не спостерігається. 

Бракує розуміння чи вдалось порахувати та додати до прогнозів вплив згортання кількісного пом’якшення чи, наприклад, будівництва Північного потоку-2. 

За найменшими підрахунками аналітиків, ми щороку ймовірно втрачатимемо $3 млрд, це приблизно 1,5 - 3% від прогнозованого ВВП. Це суттєві ризики і їх варто було врахувати під час прогнозів. 

Формувати довгострокові стратегічні якісні цілі, як частину процесу прогнозування та стратегування не вдається ще й, через короткі політичні цикли в уряді. Очільники міністерств змінюються не "проживши" хоч би три цикли бюджетного процесу.

Процес формування бюджетного запиту не корелює з прогнозом або рамка прогнозів не використовується, через відсутність зв’язку. 

Такий висновок сформулювала фокус-група під час проведення нерепрезентативних інтерв’ю з чиновниками п’яти міністерств, котрі є учасниками формування бюджетного запиту. 

У фокус-групі йшлося про потребу прозорості прогнозування та просвіти: детального пояснення щодо очікувань росту економіки, граничних показників та ролі розпорядників коштів у процесах зміцнення економіки.

Як підвищити якість планування державного бюджету в Україні?

Перш за все необхідно оновити програмний підхід до формування видатків бюджету. Програмно-цільовий метод повинен забезпечувати:

1. фінансування найбільш необхідних суспільству благ і послуг, на основі соціально-економічного обґрунтування. Ці видатки повинні розглядатись, як послуги та мати вимірювану вигоду для формування бюджету на наступний рік;
2. повну інформацію про використання бюджетних коштів для ефективного розподілу, порівняння запланованих та виконаних програм і оцінку реалізації програм;
3. контроль результативності роботи державного сектору.

Вимірювання через "Key Performance Indicators" (KPI) 80% бюджетних коштів — це реалістична ціль і практика розвинених країн.

Унормування Бюджетної декларації здатне зупинити боротьбу політичних еліт за кожен із запланованих показників бюджету. Крім базових показників: ВВП, інфляції, держборгу, необхідно фіксувати, граничні показники видатків на три роки та загальні видатки для надання кредитних коштів кожному з головних розпорядників. 

Виходити за встановлені кордони можливо лише базуючись на макроекономічних показниках або непередбачуваних криз, як COVID-19. Протоколи для кожного такого випадку повинні бути розробленні у Бюджетній декларації заздалегідь. 

Відповідно, політичне середовище може впливати на незначну частину всього обсягу державних грошей.

Схожий інструмент використовують не лише у Швеції. Наприклад, у Канаді значна кількість статей бюджету планується на декілька років. 

Залишається можливість коригування та відхилення від запланованого показника з урахуванням рівня інфляції, який би не перевищував 5%. Тому політики Канади можуть впливати лише на 5% всього обсягу державних фінансів.

Ефективність планування неможлива без налагодження взаємодії з людьми, які наділені бюджетними повноваженнями. На першому етапі необхідно доступно та чітко визначити остаточний перелік прав, обов’язків і відповідальності цих осіб. 

Наступний крок — моніторинг показників реалізованих бюджетних програм, виявлення проблем та недирективний, а горизонтальний підхід для пошуку рішень та оновлення планів на наступний рік.

Партисипативні практики суспільства у формуванні та реалізації бюджетних політик підвищують довіру до розпорядників коштів. Завдяки відкритості, наприклад збільшення податків, чи інші суспільно резонансні рішення, отримують не настільки гостру реакцію громадян.

Бюджетний процес на всіх етапах потребує збільшення прозорості та посилення впливу інститутів громадянського суспільства. 

Необхідно створити зручні інструменти для забезпечення відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на кожній зі стадій бюджетного процесу.

Міжнародний індекс прозорості бюджету країни, який оцінює доступ громадськості до інформації про те, як центральний уряд залучає та витрачає державні ресурси, розмістив Україну на 63 позицію, яку ми розділяємо з Киргизькою республікою. Вище у рейтингу прозорості бюджету Румунія та Гватемала.

Бюджетний процес має інші недосконалості, наприклад щодо Бюджетного кодексу, процесу децентралізації бюджетів чи складання бюджетних запитів. Більшість проблем можна віднести до "operational issue", тяглість яких пов'язують зі спадковістю радянської бюрократичної системи.