Два года на Градостроительный кодекс. Как "слуги" хотят переписать правила игры в строительстве
Епопея з підписанням президентом Володимиром Зеленським ухваленого Верховною Радою закону про містобудування триває. 15-денний термін накладення вето давно минув – підпису гаранта Конституції немає сім місяців.
Глава держави повідомив, що хоче зібрати міських голів і почути їх думку про цей документ. Мовляв, йому важко розібратися, хороший цей закон чи поганий.
Президент обмежив коло зацікавлених осіб та стейкхолдерів документа головами міст. Однак до дискусії слід залучити громади, органи місцевого самоврядування, проєктантів, архітекторів, будівельників, громадські організації, західні інституції.
Ситуація з проштовхуванням цього законопроєкту показала, наскільки суспільство гостро реагує на відсутність діалогу, залякування та делегітимізацію критики. Відповіддю на реакцію громадськості з боку парламенту стала ініціація розробки Містобудівного кодексу, який об'єднає все законодавство у цій сфері.
Аби уникнути помилок попередників, розробники кодексу вирішили почати з громадських обговорень. Робоча група писатиме кодекс щонайменше два роки. Чи стане цей шлях ефективнішим за звичну схему розробки законопроєктів – роботу юристів та політиків за зачиненими дверима – покаже час.
Як виникла ідея розробки Містобудівного кодексу і навіщо він потрібен? Чи будуватимуть міста інакше? З якими проблемами можуть зіткнутися розробники?
Критикуєш? Пропонуй
Народна депутатка Ганна Бондар стала однією з небагатьох "Слуг народу", яка влаштувала публічний демарш контроверсійному законопроєкту напередодні голосування в другому читанні. Вона назвала документ, який подавали як містобудівну реформу "схематозним покручем". Народний депутат Дмитро Гурін додав, що "щось хороше в такий спосіб протягувати не будуть".
Голова партії "Слуга народу" Олена Шуляк, один з ключових ініціаторів проєкту, наполягала на гострій потребі впровадження змін у сфері будівництва. Наразі в Україні цю галузь регулюють близько 23 законів. Не враховуючи сотень підзаконних актів, наказів Мінрегіону та державних будівельних норм.
"У розпал дискусій навколо законопроєкту номер 5655, який наша команда готувала роками, вирішила дати можливість усім, хто критикує нашу роботу, також проявити себе", – каже Шуляк у розмові з ЕП.
У лютому вона запропонувала розробити Містобудівний кодекс. Такий документ депутати намагалися ухвалити у 2010 році, але далі першого читання не пішли. У 2017 році Мінрегіонбуд відновив роботу над документом, але безрезультатно.
Очолити процес розробки кодексу Шуляк доручила голові профільного підкомітету Ганні Бондар. У березні почали створювати робочу групу, а у квітні затвердили її склад. Бондар, за освітою архітекторка, узялася за модерацію процесу. Вона каже, що передумовами створення кодексів, зокрема містобудівного, є не лише бажання чи примхи депутатів, а й запит громади.
"Класичні передумови – це потреба суспільства в правовій визначеності і сильна політична воля. При підготовці орієнтовного плану дій з розробки кодексу ми виявили, що потреба в правовій визначеності в суб’єктів містобудування існує, а політичну волю доведеться сформувати", – каже народна депутатка.
За її словами, закони в цій сфері зазнали "законодавчої інфляції", тому їх слід систематизувати. Інші передумови кодифікації містобудівного законодавства – необхідність відбудови внаслідок руйнацій через війну, соціальна криза, незадоволення фахівців у сфері містобудування і мешканців міст.
Довгий шлях
Вносячи правки до чинних законів, народні депутати іноді переписують їх до невпізнання. Крім того, наслідком хаотичного внесення змін є правові колізії. У результаті доводиться виправляти помилки і систематизувати законодавство.
Є три способи систематизації законів: інкорпорація – без суттєвих змін, лише усунення неточностей, прогалин та повторів; консолідація – зведення всіх законів, що регулюють певну сферу, у єдиний документ; кодифікація – створення цілісного системного законодавчого акта з єдиною концепцією.
В українській практиці деякі сфери суспільних відносин можуть регулювати кодекс та окремі закони, вказані в кодексі. Яку форму матиме Містобудівний кодекс, стане зрозуміло в процесі роботи над його концепцією. Якщо кодекс вбере в себе закон, то в прикінцевих положеннях кодексу вкажуть, що відповідний закон втрачає чинність у момент набуття чинності кодексом.
"Будь-які законодавчі зміни – це титанічна праця. Щоб напрацювати ґрунтовну законодавчу ініціативу, треба проаналізувати проблеми, світовий досвід, спроєктувати можливі зміни в законодавчу площину, передбачити можливі запобіжники, продумати реалізацію", – додає Шуляк.
Вирівняти перекіс
До складу робочої групи з розробки Містобудівного кодексу увійшли представники 72 організацій. Робоча група провела сім засідань. Які перші результати?
"Стало зрозуміло, що основи системи безнадійно хворі. Міста – це комуни, місця спільного проживання. Конфлікт приватного і суспільного – вічний у процесі урбанізації, але в Україні він набув занадто потужних проявів", – каже Бондар.
Нові правила мають бути націлені на пошук балансу інтересів мешканців, фахівців, забудовників, міської та державної влад, каже вона. За словами Бондар, яка до депутатства була головною архітекторкою Києва, зараз існує перекіс на користь великого капіталу та органів державної влади.
"Перекіс має бути змінений на більш сталу композицію. Основою для цього має бути благо мешканця. Ми розробляємо концепцію кодексу, яка ляже в основу законопроєкту, і формуємо систему правових відносин, яка має об’єднати зусилля всіх сторін для створення комфортних міст.
Після написання концепції стане зрозуміло, що і де треба змінити в законодавстві. Якісь нормативно-правові акти будуть повністю замінені, деякі потребуватимуть точкового коригування", – повідомила депутатка.
На думку Бондар, кодекс має спростити життя всім учасникам процесу. "Ще рано говорити про конкретні пропозиції, адже на робочій групі ми визначили тільки проблематику, далі нас очікують міжнародний блок та блок пропозицій. Зазначу лише, що бізнес працює там, де є громада, і працює на її користь. В іншому випадку в нього немає шансів вижити", – заявила народна обраниця.
Метою створення кодексу депутати називають підвищення будівельної культури. "Кодекс має на меті повернутися до здорового і професійного глузду в цій сфері. При якісному регулюванні бізнесу буде простіше працювати, бо стануть зрозумілими правила, єдині для всіх", – пояснює Бондар.
Якісний кодекс відповість на низку запитань: які права та обов’язки є в суб’єктів містобудування, як імплементувати реформу децентралізації в містобудівній сфері, як наблизити законодавство до норм ЄС, як полегшити повоєнну відбудову, як зводити безпечні, екологічні, економічно спроможні, естетичні міста.
На питання щодо необхідності посилення регуляції або навпаки – більшої лібералізації в галузі містобудування Бондар відповідає, що єдиної відповіді не існує. "Десь треба буде відпустити, а десь – посилити відповідальність. Не тільки для бізнесів, а й для представників влади", – додає народна депутатка.
Чи вистачить політичного циклу
Які є ризики при розробці законопроєкту? Традиційні, переконані учасники робочої групи: брак часу, корупційна складова, відсутність комплексного підходу, непрофесійність, "сліпе" копіювання іноземного досвіду.
"Є невизначеність політичного календаря: ніхто не знає, коли завершиться війна, коли прийде новий парламент, чи встигнемо ми випустити якісний документ до зали Верховної Ради в цій каденції. Питання політичної волі може зіштовхнутися з особистими інтересами тих, хто буде ухвалювати рішення", – перелічує Бондар.
Шуляк погоджується, що процес розробки кодексу може забуксувати, якщо в складі робочої групи будуть люди, які переслідують особисті інтереси. "Нормального стану містобудування в Україні ніколи не було. Бачу невтішну тенденцію, що на рівні багатьох населених пунктів блокуються прогресивні пропозиції. Причина – корупціонери не готові робити зміни", – каже Шуляк.
Боротися з ризиками обіцяють публічністю процесу. До засідань можуть долучитися охочі фахівці як незалежні експерти. Створено бібліотеку, де можна ознайомитися з різними дослідженнями в цій сфері і матеріалами засідань. "Протягнути забаганку в цій ситуації буде складно", – упевнена Бондар.
Чи буде ефективною група з понад двохсот осіб? На думку Шуляк, процес розробки кодексу "вже трохи затягується". "З початку створення робочої групи минуло пів року. На жаль, ще не бачу конкретних напрацювань", – каже вона.
Бондар запевняє, що команді "поки що вдається працювати ефективно". Вона погоджується з побоюваннями щодо термінів розробки кодексу, але планує вкластися в два роки замість чотирьох, як в інших країнах.
Ще одна претензія Шуляк – склад робочої групи. За словами народної депутатки, у ній немає представників Міністерства цифрової трансформації, натомість є колишні державні службовці із сумнівною репутацією.
"Склад робочої групи неповний. Наприклад, до роботи не допустили представників Мінцифри. Водночас у цій робочій групі головним доповідачем за темою містобудівного нагляду та контролю є ексголова Державної архітектурно-будівельної інспекції Юрій Васильченко, пов'язаний, за даними ЗМІ, з чиновником-корупціонером Олександром Сергієнком", – каже Шуляк.
Бондар відповідає, що її команда запросила делегувати своїх представників до робочої групи фахові спільноти, спілки, гільдії, асоціації, палати, асоціації місцевого самоврядування, громадські організації і державні органи влади.
Мінцифри теж запрошували. ЕП ознайомилася з відповідним листом на ім'я міністра Михайла Федорова. Запрошені мали понад п'ять тижнів, щоб делегувати своїх представників. Мінцифри надало відповідь з двотижневим запізненням.
"Усіх незалежних експертів і тих, хто не встиг подати заявку до 26 квітня, у тому числі Мінцифри, ми включили в поштову розсилку із запрошеннями на заходи, а також у чат робочої групи. Наразі коло експертів охоплює близько 300 людей. Кожного нового члена робочої групи треба переголосовувати комітетом. Думаю, оновлення робочої групи може відбутися восени", – сказала Бондар.
Присутність Васильченка модераторка пояснює тим, що його делегувала фахова організація, яка отримала запрошення. "Принцип формування робочої групи – не окремі експерти. Ми не проводили їх відбір, відбір проводили організації. Стосовно сумнівів у недоброчесності окремих членів робочої групи: це питання до організацій, які їх направили, і правоохоронних органів", – відповіла Бондар.
За її словами, окремі експерти не зможуть вплинути на загальну візію документа. "Розробка кодексу – це спільна робота багатьох людей. Гіпотези окремих членів робочої групи та експертів пройдуть горнило колективного розуму. Це убезпечить результат від одноосібних та несправедливих рішень", – резюмувала вона.
Фото на головній ua.depositphotos.com