Депутаты хотят отменить контроль за госпомощью. Почему Украина от этого проиграет?
Народні депутати спільно з Антимонопольним комітетом пропонують під час дії воєнного стану та протягом п’яти років після його закінчення, або до дня набуття Україною членства в ЄС, не здійснювати моніторинг і контроль за наданням державної допомоги бізнесу.
Більш того, передбачається, що державна допомога буде непублічною.
Відповідні пропозиції містить законопроєкт №5648. Що ще є в цьому документі та чому, незважаючи на деякі корисні нововведення, він несе великі ризики?
Що таке державна допомога
Відповідно до чинного Закону України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання", державна допомога – це підтримка підприємців за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів. Вона спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, адже за рахунок цього окремі учасники ринку отримують переваги.
Саме тому Антимонопольний комітет має затверджувати (або не затверджувати) надання держдопомоги, проаналізувавши те, як вона може вплинути на конкуренцію. АМКУ може також наказати повернути незаконно надану державну допомогу протягом двох років з моменту її надання.
Закон визначає процес моніторингу держдопомоги та контролю її отримання. А надаватися допомога може відповідно до інших нормативно-правових актів.
Наприклад, податкові пільги або скасування податків будуть передбачені в податковому законодавстві; субсидії, дотації, компенсації та бюджетні програми – у бюджетному; крім того певні преференції для суб'єктів господарювання можуть надавати органи державної чи місцевої влади та державні чи комунальні підприємства.
Чому необхідно підтримувати конкуренцію та до чого тут державна допомога?
Про необхідність державної допомоги та про її форми серед економістів точаться запеклі дискусії. Наприклад, прихильники теорії Infant Industry (зародкової галузі) стверджують, що держава може підтримати галузь, яка щойно почала розвиватися (зокрема за рахунок обмеження імпорту), щоб згодом ця галузь створювала робочі місця та прибутки для економіки (як приклад часто наводять галузь електроніки у Південній Кореї).
Проте тут виникає багато запитань: хто та як визначатиме, що саме галузь А, а не галузь Б стане успішною за 10-15 років? Чому потрібно допомагати окремій галузі, а не створювати сприятливі умови для розвитку бізнесу загалом? Як контрприклад, можна пригадати історію автомобільної галузі в Україні, яка мала дуже сприятливі можливості для розвитку, зокрема високі імпортні тарифи та прямі субсидії — без помітного результату. Локальний приклад: спроба міськради Ірпеня створити комунального провайдера інтернет-послуг, коли на ринку вже були декілька приватних провайдерів, призвела до непотрібних витрат міського бюджету, адже цей провайдер так і не став прибутковим.
Під визначення державної допомоги не підпадають послуги, які становлять загальноекономічний інтерес. Якщо коротко – це послуги, які є бажаними з суспільної точки зору, але невигідні з точки зору ринку. Наприклад, доставка пошти до віддалених сіл чи послуги комунального транспорту, які у багатьох випадках збиткові.
Оскільки перелік цих послуг визначений Кабміном і доволі короткий, у реєстрі держдопомоги можна побачити, наприклад, оплату Пенсійним фондом послуг Укрпошти, фінансування місцевими органами влади транспортних підприємств, культурних чи спортивних програм – тобто те, що в принципі відповідає визначенню такої суспільно важливої послуги.
У згаданому законопроєкті передбачається надавати дозвіл органам влади самостійно визначати суспільно важливі послуги та закуповувати їх на аукціонах або за методом "витрати+". Це один з позитивних моментів.
Звісно, збільшення простору для ухвалення рішень органами влади вимагатиме від них відповідної компетенції та доброчесності. Але конкуренція – найкращий стимул уникнути спокус недоброчесного ухвалення рішень, тому будь-які закупівлі мають передбачати елемент змагальності постачальників.
Пропозиція: понад 5 років без контролю за державною допомогою
Найсуттєвіша негативна пропозиція "схована" у Прикінцевих положеннях документу. Якщо сьогодні моніторинг і контроль за державною допомогою не здійснюється протягом воєнного стану та один рік після його закінчення, то в Законопроекті №5648 депутати пропонують продовжити цей термін на 5 (років після закінчення дії воєнного стану або до вступу України до ЄС, якщо це станеться раніше.
Тобто, протягом цих п'яти років АМКУ не зможе ані надавати свої висновки про те, що держдопомога не спотворює конкуренцію, ані проводити пост-аудит держдопомоги й робити висновки про правомірність її надання. Крім того, протягом цих 5 років не буде публікуватися жодної інформації про держдопомогу (у "звичайному" режимі інформацію про неї публікують в реєстрі та на сайті АМКУ).
Одним із висновків нашого попереднього дослідження про державну допомогу є те, що під час її надання превалює ручне управління, непродуманий і політично мотивований підхід, відірваний від економічної доцільності. Це може бути джерелом корупції та спотворювати конкуренцію.
Наприклад, у 2018 році Полтавська міська рада встановила для комунальних аптек значно нижчі ставки оренди, ніж для приватних, і АМКУ зобов'язав її скасувати це рішення.
Решта новацій вказаного законопроекту – гармонізація з нормами ЄС, обмеження держдопомоги лише тією, яка впливає на торгівлю з ЄС, та збільшення повноважень АМКУ з перегляду держдопомоги — виглядають позитивними, але на практиці можуть створити ще більше невизначеності та можливостей для корупції.
Пропозиція: гармонізація норм із правом ЄС та збільшення дискреції АМКУ
За твердженням авторів законопроекту, він наближає національне законодавство до виконання acquis ЄС та Угоди про асоціацію.
Законопроект пропонує запровадити нові, сучасніші, визначення "суб’єкта господарювання", "економічної діяльності" та "переваги", запровадити дати надання та отримання державної допомоги (таких дат немає в чинному законі). "Євроінтеграційною" є норма зі встановлення перебігу строку давності повернення державної допомоги, якого не існує у чинному Законі.
Крім того, законопроект пропонує диференціювати "незначну" державну допомогу, тобто таку, щодо якої не подається повідомлення до АМКУ. Сьогодні це допомога в сумі не більше 200 тис. євро за три роки.
Законопроект пропонує вважати незначною допомогу: (1) до 100 тис. євро для послуг з перевезення вантажів, крім придбання вантажних автівок, (2) 500 тис. євро для тих, хто надає послуги, які становлять суспільний інтерес (ПЗЕІ), (3) 200 тис. євро для решти випадків.
Ці суми можуть здаватися незначними в рамках ЄС, але враховуючи значно нижчі зарплати та нижчу вартість послуг в Україні, можуть бути достатніми для того, щоб надати певному підприємству визначальну перевагу. До того ж, законопроект зберігає можливість підвищувати суму держдопомоги до 20% на рік без повідомлення АМКУ.
Водночас, якщо чинний закон (стаття 6) принаймні визначає категорії (хоча й доволі широкі) допомоги, щодо якої АМКУ може не вимагати повідомлень, законопроєкт просто пропонує закріпити в законодавстві, що "Уповноважений орган може встановлювати звільнення від обов’язку повідомлення про державну допомогу, зокрема, для окремих цілей державної допомоги".
Тобто фактично АМКУ на власний розсуд може визначати, про яку державну допомогу потрібно надавати йому повідомлення, а про яку ні, оскільки "окремими цілями" може бути все, що завгодно.
Пропозиція: зменшення навантаження на АМКУ
Сьогодні державною допомогою можна вважати фактично будь-яку діяльність із залученням державного фінансування. Відповідно до АМКУ надходить багато повідомлень про державну допомогу, що перевантажує Комітет.
Хоча за останні роки скоротилася як кількість повідомлень про держдопомогу, так і кількість відповідних рішень, автори Законопроекту №5648 вважають навантаження на АМКУ основною причиною необхідності його ухвалення.
Повідомлення та рішення АМКУ про державну допомогу
Для пріоритизації законопроект пропонує обмежити мандат АМКУ лише держдопомогою, в "тій мірі в якій це може впливати на торгівлю між Україною та державами-членами Європейського Союзу".
Із законопроекту незрозуміло, яким чином АМКУ та органи державної влади, органи місцевого самоврядування та інші, визначатимуть, чи впливає державна допомога на торгівлю з країнами ЄС, а також "у якій мірі" впливає.
Таке розпливчасте формулювання залишає великий простір для різночитань.
Висновки та рекомендації
Україні будуть потрібні, і вже зараз потрібні, величезні кошти на відбудову. Враховуючи досвід корупції, навіть під повномасштабної час війни й навіть у Міноборони, потенційні донори української відбудови ставлять цілком легітимне питання про контроль над використанням коштів.
Зрештою, такий контроль потрібний перш за все українцям — адже нам вигідніше отримати, наприклад, дві школи, а не школу й будинок для чиновника.
Державна допомога – найскладніший інструмент як з точки зору застосування, так і з точки зору контролю. Тому, враховуючи слабкість українських інституцій, навряд чи ми можемо просто запроваджувати у себе норми ЄС. На нашу думку, зміни у цій царині мали б передбачати:
1) максимальне спрощення – наприклад, обмежити держдопомогу лише прямими субсидіями, заборонивши податкові пільги, списання кредитів, участь держави чи місцевих органів влади в капіталі підприємств тощо, оскільки обсяг субсидій принаймні можна побачити у відповідному бюджеті;
2) максимальну прозорість – публікацію того, скільки державні чи місцеві органи влади витрачають на фінансування певних підприємств, а також із якою метою надається таке фінансування (на нашу думку, якщо змусити чиновників надавати обгрунтоване, а не в стилі "сприяти й покращити" пояснення необхідності надання державної допомоги, кількість випадків її надання суттєво знизиться);
3) ризик-орієнтований підхід до моніторингу держдопомоги – тобто перш за все перегляд допомоги, яку отримують комерційні підприємства, особливо державні та комунальні, підприємства, керівники яких близькі до органів влади (наприклад, є депутатами місцевих рад) та належать до галузей, які раніше мали значний олігархічний вплив – наприклад, металургія та енергетика.
Відновити контроль за державною допомогою, наскільки це можливо, потрібно вже зараз, не очікуючи закінчення воєнного стану. Підвищення контролю за державною допомогою має супроводжуватися іншими реформами в царині державної та комунальної власності – приватизацією та запровадженням якісного корпоративного управління.
На думку Комітету з питань євроінтеграції, законопроект 5648 наближає українське законодавство до норм ЄС. Проте, враховуючи, що рівень корупції у нас значно вищий, а рівень компетенції державних службовців значно нижчий, до гармонізації законодавства у цій галузі слід підходити з урахуванням наших реалій.
Олег Іванов, аналітик Вокс Україна
Стаття надана Вокс Україна