Вместо чиновников менеджеры и частные суды. Что такое "чартерные" города и возможно ли их создать в Украине
Міста, які існують за власними законами, і де функції державних органів виконують приватні фірми. Це більше схоже на сюжет фільму Люка Бессона, ніж на етап децентралізації. Проте це реальність і вона ближча, ніж здається.
Майже десятиліття в Центральній Америці намагаються створити те, що здатне затьмарити будь-яку економічну зону. Це місто, жителі якого матимуть власні закони, податкову систему, правоохоронців та суди, функції яких виконуватимуть не чиновники, а приватні компанії.
Поки це місто будується, ЕП розповідає про досвід залучення приватних організацій до виконання покладених на державу функцій у різних країнах.
З англійської слово charter перекладається як "хартія". Оскільки саме хартія є правовою основою для існування таких міст, їх називають "чартерними".
Реклама:
Теорія ідеального міста
Економіст та нобелевський лауреат Пол Ромер у 2009 році на конгресі некомерційного фонду TED озвучив ідею чартерних міст. Люди зможуть обирати для себе зручні закони, а міста матимуть повну економічну свободу для залучення великих інвестицій.
Як цього досягти? Частково ідею альтернативної системи управління в рамках однієї країни втілив китайський лідер Ден Сяопін у 1980-х роках. Комуністичний Китай створив у великих містах спеціальні економічні зони, де розбудував капіталістичні інститути. Там з'явилися іноземні компанії і створили тисячі робочих місць.
Досвід реформ був неоднозначний. Принцип "одна країна – дві системи" породив спекуляції, корупцію і нерівність. Утім, ці зміни привели країну до економічного дива: у 1980-1990 роках ВВП Китаю щороку зростав на 10%.
Ромер вірить, що негативних соціальних наслідків можна уникнути, якщо підійти до питання ґрунтовніше: будувати місто з нуля. Спочатку в цьому місті укладають хартію та визначають, що йому потрібно для сталого процвітання, а потім використовують всі можливі інструменти для досягнення поставлених задач.
Чартерне місто працюватиме як приватна корпорація. Воно ухвалюватиме рішення з огляду на отримання прибутку, а не на системні рамки своєї держави. Управляти населеним пунктом будуть за корпоративними правилами, а обслуговуватимуть його – приватні компанії.
Коли таке місто збудують та відкриють, люди ознайомляться з хартією та вирішать, чи хочуть вони туди переїжджати. Міста конкуруватимуть за жителів, створюючи людям якомога привабливіші умови. Це має стати стимулом для влади звичайних міст, щоб переймати позитивний досвід міст-чартерів.
Усе це лише теорія, а як щодо практики?
Гондураський Гонконг
У 2009 році в Гондурасі стався військовий переворот. Політична нестабільність спричинила низку економічних проблем, зокрема зростання бідності на 26%. Майже дві третини населення країни жили за межею бідності.
Боротися з кризою влада вирішила шляхом запровадженням інновацій. Обраний у 2010 році президент Лобо Порфіріо доручив уряду реалізувати концепцію Ромера та створити перші у світі чартерні міста.
Виконуючи ухвалений у 2011 році закон, уряд Гондурасу почав створювати майже повністю незалежні юрисдикції зі своїми законами, судами та правоохоронцями. Першою такою зоною має стати майбутнє місто Проспера.
До реалізації ідеї долучився і Ромер. Забігаючи наперед, слід сказати, що вже через рік економіст розчарувався в проєкті через непрозорість та покинув його.
Управління цим проєктом віддали громадянину США, банкіру Еріку Брімену. Будувати місто вирішили на тропічному острові Роатан.
За концепцією Брімена, керуватиме містом наглядова рада компанії Honduras Próspera LLC, до складу якої входять вісім осіб і технічний секретар. Облаштує місто материнська компанія шляхом укладання контрактів з приватними фірмами. Саме вони зведуть будівлі, парки та об'єкти інфраструктури.
Вирішувати економічні суперечки в Проспері буде приватна компанія Prospera arbitration center. Уряд Гондурасу уклав з нею угоду на постачання арбітражних послуг. Фактично це приватний суд, який працюватиме за прецедентною системою та матиме значну автономію від центральної влади.
Судова влада Гондурасу створить у місті й інші суди: кримінальні, сімейні та у справах неповнолітніх. Якщо хтось не матиме доступу до правосуддя, освіти або лікарень, то зможе звернутися до незалежного аудитора – омбудсмена.
Для забезпечення порядку влада найме приватну охорону, створить поліцейське управління і залучить правоохоронців з інших країн. Планується співпраця з американськими ФБР та Управлінням боротьби з наркотиками.
У Проспері буде три податки: на прибуток (5% – для фізичних осіб і 10% – для компаній), для роздрібного продажу – 2,5% та на вартість землі – 1%. Влада міста має амбітні плани. Вона хоче до 2025 року створити 10 тис робочих місць та залучити великі компанії. Проєктом уже зацікавилися близько 20 інвесторів.
За оцінкою Університету Франсиско Маррокіна, реальний ВВП на душу населення в спеціальних економічних зонах Гондурасу до 2050 року сягне 35 тис дол, що можна порівняти з теперішніми Іспанією або Португалією.
Проєкт розвивається в умовах жорсткої критики. Через домінування американців в управлінні владу Проспери звинувачують у відродженні колоніалізму. На острові Роатан живе близько 50 тис жителів. Вони бояться, що в них примусово викуплять землю для чартерного міста.
Деякі політики в Гондурасі називають ухвалений у 2011 році закон втратою суверенітету та звинувачують президента в корупції.
Зараз Проспера виглядає як бета-тест, ніж як повноцінне місце для життя. Місто розташоване на 23 гектарах, де є лише три будівлі. Згодом влада викупить землю навколо та розшириться до 150 гектарів. Далі Проспера планує купити землю в кількох анклавах у Гондурасі та поєднати їх повітряним таксі.
У 2021 році Проспера почала приймати заявки на громадянство. Майбутні резиденти можуть ознайомитися із законами, викладеними на 3,5 тис сторінок.
Людей, які хочуть жити в місті, перевіряють менеджери. Вони оцінюють біографії кандидатів, їх платоспроможність та потенційний вплив на репутацію міста. Посвідка на проживання коштує 260 дол для жителів Гондурасу і 1 300 дол – для іноземців, створення юридичної особи – 540-1840 дол.
Чи зможе Гондурас прийти до власного економічного дива – покаже час.
Місто на аутсорсі
У світі були спроби оптимізувати життя міст шляхом передавання управління ними приватним компаніям. Ці міста існують у правовій системі країн, однак вони демонструють спроможність бізнесу замінити роздуті штати чиновників.
Прикладом "міста на аутсорсі" є американське Санді-Спрінгс з населенням 100 тис осіб. Усі муніципальні послуги, крім пожежної служби, поліції та судів, там 14 років забезпечували приватні компанії на контрактній основі. У 2005 році місто уклало контракт з фірмою CH2M Hill, яка взяла на себе керування містом.
Майже всіх чиновників замінили наймані менеджери цієї компанії. У 2012 році мер Санді-Спрінгс Джон Макдонаф зазначив, що це дозволяє економити багато грошей, бо працівники приватних компаній більш кваліфіковані та досвідчені.
Дослідники порахували, що для забезпечення потреб Санді-Спрінгс необхідно 828 чиновників, однак завдяки державно-приватній моделі в управлінні задіяли лише 271 чиновника на аутсорсі та 200 працівників з приватного сектору. На постійній роботі в мерії перебувало менше десяти людей.
Компанія CH2M Hill зекономила місту мільйони доларів, але тенденція не була сталою та відчутною. Тоді влада Санді-Спрінгс вирішила залучити до контрактів кілька компаній та створити між ними конкуренцію.
Рішення виявилося ефективним. Бізнес почав активніше впроваджувати інновації та зменшувати вартість своїх послуг. Якщо у 2010 році на контракти з управління місто витратило 26 млн дол, то у 2012 році – 17,1 млн дол.
За роки управління містом приватними компаніями Санді-Спрінгс залишився небідним містом з освіченим населенням і помірним рівнем злочинності.
Однак у 2019 році влада вирішила відмовитися від приватного управління і заявила, що не буде продовжувати контракти з деякими підрядниками. Мерія оголосила про наймання 183 співробітників на повний робочий день.
Влада міста з часом помічала недоліки системи. Наприклад, вона не змогла отримати чітку звітність від підрядника про витрати коштів платників податків: компанія відмовилися надавати інформацію під приводом комерційної таємниці.
В ідеї приватного міста розчарувалися й деякі інші міста.
У Мейвуді, штат Іллінойс, суми контрактів перевищували очікування. У Нью-Йорку владі не сподобалася якість робіт. У Чикаго компанія, яка опікувалася паркуванням, виписала місту рахунок на 50 млн дол за збитки від перекриття вулиць і таблички для інвалідів. Мер відмовився платити.
Приватна модель управління містом виявилася незручною для влади в Санді-Спрінгс, однак стала показовим експериментом, який допоможе містам активніше та ефективніше залучати приватний бізнес до управління ними.
Приватне управління – не завжди процвітання
Не менш показовим прикладом є індійський Гургаон. Це місто є одним з лідерів за приростом населення в Індії: у 1991 році там проживало 120 тис людей, а зараз – близько 2 млн. Довгий час цей населений пункт не мав муніципальної влади – ним частково керував департамент розвитку штату Хар'ян.
Містом Гургаон визнали лише у 2008 році, коли там вже проживало півтора мільйона людей. До того часу облаштуванням займались приватні компанії, і коли місто отримало муніципальну владу – було пізно щось змінювати, вся інфраструктура вже трималась на приватному секторі
На перший погляд, Гургаон – успішний населений пункт. Там працюють офіси провідних компаній, зокрема American Express, General Electric, Motorola, Dell, Microsoft, IBM та Google.
Засилля приватного сектору, інвестиції та високооплачувані робочі місця сприяли швидкому розвитку інфраструктури та залученню освіченої молоді. Каналізацію, електрифікацію та водопостачання взяли на себе приватні фірми.
У Гургаона є інша сторона, яка заважає місту стати індійським Сингапуром: нерівність. Наприклад, лише третина міста об'єднана каналізаційною системою.
Так само лише третина жителів має доступ до водопровідної води, решта – купує її в приватних колодязях. Це виснажує ґрунтові води та призводить до екологічних проблем. Сміття, яке компанії викидають за приватну територію, отруює ґрунтові води та робить їх малопридатними для використання.
Третина жителів не має безперебійного доступу до електроенергії, тому змушена користуватися дизельними генераторами, які засмічують довкілля.
Порядок у місті забезпечують здебільшого приватні охоронні фірми, які працюють лише у визначених контрактом районах. Це призводить до утворення незахищених "сірих зон", де процвітає злочинність.
Для Індії це типова картина. З одного боку, приватизація привела Гургаон до багатства, а з іншого – не змогла вирішити проблеми бідних районів.
Чартерні міста в Україні
Архітектор та урбаніст Віталій Молочко писав, що створення чартерних міст допомогло б подолати проблему трудової міграції. В Україні реалізувати цю ідею можна через створення кластерів під керівництвом рад директорів.
У теорії це може пришвидшити економічне зростання, допомогти залучити великі інвестиції та сприяти створенню продуктивних робочих місць. Однак реалізація таких проєктів в Україні видається сумнівною.
"Ромер зазначав, що на території економічних зон має бути сильна судова система, завдяки якій інвестори і звичайні люди будуть захищені. В Україні судова система є однією з найслабших інституцій", – говорить керівниця програми місцевого економічного розвитку WNISEF Ірина Озимок.
Іншими перепонами для втілення в Україні такого проєкту можуть стати корупція та політизація ідеї. З останнім уже зіткнувся Гондурас, де тривають протести і звучать звинувачення у відродженні колоніалізму.
Однак неможливість втілення проєкту приватного міста не означає, що Україна не повинна експериментувати. Спеціальні економічні зони – це поширена світова практика, здатна стимулювати розвиток країни.
На думку Озимок, владі варто звернути увагу російське IT-містечко Іннополіс, яке функціонує як спеціальна економічна зона. Його резиденти мають спрощену систему оподаткування (1% на дохід або 5% на прибуток), там розташовані навчальні заклади для IT-спеціалістів та діють лояльні умови для інвесторів.
З 2012 року місто залучило 585 млн дол інвестицій. В Іннополісі почали працювати 109 компаній, які створили 3,8 тис робочих місць.
У 2020 році Офіс президента Володимира Зеленського пропонував створити в Україні дві СЕЗ: на підконтрольній частині Донбасу та в одній із західних областей. Щоправда, подробиць стосовно цієї ініціативи наразі немає.