Попри перевиконання плану надходжень до державного бюджету в січні-березні 2021 року, дедалі більше занепокоєння викликає ситуація з фінансовим забезпеченням виплати пенсій. Днями Пенсійний фонд відзвітував, що завершив перший квартал з понадплановим дефіцитом 7,5 млрд грн.

У березні Пенсійний фонд черговий раз мусив позичати кошти в Державної казначейської служби. Відповідно до Бюджетного кодексу, вона може надавати фонду короткострокові позички для покриття розривів ліквідності.

Однак у даному випадку мова йде не про розрив ліквідності, коли заплановані доходи надходять пізніше, ніж потрібно здійснити видатки, а про нестачу доходів для покриття всіх видатків. Для їх покриття фонд лише місяць тому отримав з єдиного казначейського рахунку (ЄКР) 12,2 млрд грн.

Майже половину з цієї суми Пенсійний фонд до державного бюджету не повернув, а його сукупні борги сягають майже 70 млрд грн. Запозичення коштів з ЄКР стали інструментом часткового фінансування пенсій завдяки іншим джерелам, не передбаченим бюджетом Пенсійного фонду.

Що відбувається з бюджетом ПФ і як можна вирішити його проблеми?

Проблема зростання дефіциту Пенсійного фонду

Відповідно до рішення Кабінету міністрів, у 2021 році доходи Пенсійного фонду становитимуть рекордні для країни 495,5 млрд грн. З них 294 млрд грн – це надходження від ЄСВ, 195,5 млрд грн – переказ з держбюджету. З останніх 21,7 млрд грн – це покриття з державного бюджету запланованого дефіциту.

Найважливішим джерелом фінансування фонду є надходження від сплати єдиного соціального внеску (ЄСВ). Це ті додаткові 22%, які роботодавець нараховує на зарплату кожного працівника і щомісяця переказує державі.

Частка ЄСВ у структурі доходів ПФ становить 85,6%. Дані щодо плану його надходжень у Пенсійного фонду та Державної податкової служби, яка адмініструє збір єдиного соціального внеску, відрізняються.

За даними ПФ, доходи від ЄСВ у січні-березні виявилися на 3,3 млрд грн нижчими за план: фонд отримав 66,2 млрд грн із запланованих 69,5 млрд грн.

Друге джерело надходжень фонду – трансферт з держбюджету. З його урахуванням доходи фонду за січень-березень становили 116,6 млрд грн, видатки – 124,1 млрд грн. У результаті за перший квартал 2021 року непокритий іншими джерелами розрив бюджету Пенсійного фонду становив 7,5 млрд грн.

Чому планові і фактичні показники не збігаються? Є щонайменше дві причини.

Підвищення видатків

Найсуттєвіша причина – лютневе рішення уряду щодо пришвидшення індексації пенсій. Замість індексації з 1 червня (на якій розраховувався закон "Про державний бюджет на 2021 рік"), уряд провів таку індексацію з 1 березня.

За його даними, внаслідок індексації пенсійні виплати 7,9 млн людей виросли в середньому на 308 грн або на 11%. При цьому мінімальне підвищення пенсії має становити 100 грн навіть у випадку меншого підвищення за формулою індексації. Відповідно, щомісячний обсяг видатків ПФ зріс на 2,3 млрд грн.

Прискорена індексація пенсій коштуватиме фонду додатково 6,9 млрд грн у 2021 році (позаплановий обсяг індексації у березні-травні). Іншими словами, це кошти, які ПФ мусить витратити, але джерел фінансування для цього не має.

В урядовій постанові, крім зміни терміну індексації, була низка інших новел, які також призвели до незапланованого зростання видатків ПФ.

Зокрема, з 1 березня уряд "дотягує" розмір пенсійних виплат до 2 200 грн усім особам, які мають необхідний для отримання пенсії страховий стаж (30 років для жінок і 35 років для чоловіків), якщо їх фактична пенсія нижча за цей рівень.

Це означає, що мінімальна пенсія для осіб з відповідним стажем, які молодші за 65 років, виросла з 1 769 грн до 2 200 грн. Крім того, з 1 липня 2021 року буде встановлена щомісячна доплата в розмірі 100 грн для 500 тис пенсіонерів, тобто це додаткові виплати 50 млн грн щомісячно.

Уряд також переніс здійснення додаткової виплати, 400 грн, для пенсіонерів, які досягли 75-річного віку, з 1 липня на 1 жовтня 2021 року. Це дозволило дещо компенсувати прискорення індексації, про яке йшла мова вище.

Зростання видатків фонду чітко видно на статистиці виконання бюджету ПФ. У березні порівняно з лютим видатки фонду виросли на 2,5 млрд грн до 43,1 млрд грн порівняно із 40,4 млрд грн у січні та 40,6 млрд грн у лютому.

Цікаво, що при підготовці проєкту закону про державний бюджет на 2021 рік до другого читання уряд знизив трансферт з держбюджету до ПФ на 8,5 млрд грн до 195 млрд грн передусім через плани провести індексацію з червня.

Невиконання доходів

Друга причина позапланового дефіциту Пенсійного фонду – законодавчі зміни, які знизили його надходження. Хоча ці зміни мали бути відображені в бюджеті ПФ, виглядає так, що потенційні втрати не були повністю враховані.

Перша зміна – звільнення ФОПів першої групи від сплати ЄСВ за грудень 2020 року та січень-травень 2021 року згідно з антиковідним законом.

Друга зміна – з 1 січня набув чинності закон про усунення дискримінації платників ЄСВ, який звільнив ФОПів від сплати ЄСВ за себе за ті місяці, за які роботодавець на основній роботі сплатив за них страховий внесок.

Раніше повідомлялося, що під час ухвалення цього закону ні його автори, ані Міністерство фінансів, яке не підтримувало його ухвалення, не мали розрахунків щодо впливу цих норм на доходи Пенсійного фонду та інших соціальних фондів, які фінансуються перш за все завдяки ЄСВ.

У березні міністр соціальної політики Марина Лазебна заявила, що через це звільнення Пенсійний фонд недорахувався 4 млрд грн. Якщо припустити, що 4 млрд грн – це прямі втрати через дію цього закону лише за перший квартал 2021 року, то до кінця року цей обсяг може зрости до 16 млрд грн.

Висновки

Сукупно тільки через прискорену індексацію пенсій та звільнення ФОПів від сплати ЄСВ понадплановий дефіцит Пенсійного фонду до кінця 2021 року може сягнути 22,9 млрд грн. 

Проте джерел фінансування понадпланового дефіциту уряд та парламент не передбачили. Поки що уряд вирішує проблему шляхом надання фонду безвідсоткових позик з єдиного казначейського рахунку.

У 2020 році ПФ теж активно брав позики з ЄКР на покриття розривів ліквідності і за результатами року не зміг повернути Державній казначейській службі 12,9 млрд грн. Сумарний обсяг непогашених позик ПФ перед казначейством 1 січня 2021 року сягав 62 млрд грн. Це без урахування цьогорічних 7,5 млрд грн.

Однак позики не є системним вирішенням проблеми, адже позичати можна довго і без обмежень. Єдине обмеження – наявність коштів на ЄКР. Швидке та прозоре вирішення проблеми – це внесення змін до закону про держбюджет-2021, аби формально збільшити фінансування ПФ з бюджету.

Для зниження політично мотивованих кроків з ранньої індексації пенсій потрібно ухвалити законопроєкт про закріплення часу проведення індексації. Природний фактор вирішення цієї проблеми – прискорене зростання середньої зарплати, що спричинить понадпланове зростання обсягу надходжень від сплати ЄСВ.

У 2021 році середня зарплата виросте, але не лише завдяки економічним факторам, а й через адміністративне підвищення мінімальної заробітної плати до 6 тис грн з січня та 6 500 грн з грудня.

Дарина Марчак, Владислав Ієрусалимов, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління KSE