Худший за 5 лет: Что помешало выполнить бюджет-2019 и что там в 2020-м
"Нам дістався складний бюджет. Закривати рік із чужим бюджетом важко.
Люди у минулому році зафіксували суму доходів, а потім прийняли лобістську норму про звільнення від оподаткування при розмитненні компонентів для "зеленої" енергетики. Таким чином ми втратили дев'ять мільярдів.
Тобто у бюджеті це є, а реально грошей нема", — так прем'єр-міністр Олексій Гончарук пояснював депутатам одну з причин невиконання бюджету-2019.
Він говорив про вартість для бюджету податкових пільг на імпорт сонячних батарей, які затвердив попередній склад парламенту.
Причин для невиконання, звісно, було більше. Не всі вони пов'язані з попередньою владою, але вони призвели до того, що бюджет-2019 показав найгірший за останні п'ять років показник виконання за доходами — 96%. Рівень проведення видатків у відсотковому вираженні такий же, як і у 2018 році, — 95%.
Які ж причини невиконання бюджету-2019 і чи загрожують вони бюджету-2020?
Хроніка недобору доходів
Невиконання бюджету-2019 почалося з січня. Рік почався вповільненням темпів зростання ВВП, що позначилося на бюджеті. На податкові надходження протягом року впливала низка факторів, які і визначили долю кошторису.
У 2019 році доходи бюджету становили 998,2 млрд грн — на 37,9 млрд грн менше плану. Цей недобір міг би бути на кілька десятків мільярдів більшим, якби Нацбанк не переказав на 17,3 млрд грн більше свого чистого прибутку, а "Нафтогаз" не сплатив достроково 15,1 млрд грн дивідендів та податків.
Причому сплатити 8,5 млрд грн дивідендів прем'єр доручив "Нафтогазу" 26 грудня. Ці кошти НАК переказав за результатами одинадцяти місяців своєї роботи. Вони не враховують податків і дивідендів, які Мінфін очікує від сплачених "Газпромом" 2,9 млрд дол за рішенням Стокгольмського арбітражу.
За результатами року перевиконати план за доходами вдалося лише від трьох податків: податку на прибуток підприємств, податку на доходи фізичних осіб та акцизу з імпорту. Податку на прибуток вдалося зібрати на 12% більше завдяки кращим фінансовим результатам підприємств.
У випадку з ПДФО позитивний тренд весь рік зберігався завдяки зростанню середньої заробітної плати. За результатами 2019 року перевиконання становило 4%. Бюджет рахувався із середньомісячною зарплатою 10 129 грн. Фактично середня зарплата за 2019 рік становила 10 497 грн.
Офіційні дані про надходження від акцизу з імпорту свідчать, що більш ніж 70% перевиконання забезпечили позапланові доходи від акцизу з транспортних засобів. Додатковий дохід вдалося отримати завдяки масовому розмитненню автомобілів з єврономерами. За даними Державної митної служби, 2019 року імпорт іноземних авто зріс у 2,2 разу порівняно з попереднім періодом.
Вийти на заплановані показники з податку ренти, мита та ПДВ з імпорту не вдалося. Основна причина — податки з імпорту залежні від курсу гривні. У 2019 році національна валюта зміцнилася, отже, імпортні товари у гривневому еквіваленті стали дешевшими. Відповідно, нараховані на них податки знизилися.
Сповільнилися й темпи приросту імпорту. За 11 місяців імпорт зріс на 6,2% до 553 млрд дол, тоді як у 2017 році та 2018 році він зростав на 17% та 28% відповідно.
Найболючішим став удар курсового фактору по імпортному ПДВ. Його частка в податкових доходах кошторису значна — близько 40%. За 2019 рік доходи від ПДВ з імпорту становили 289,8 млрд грн, що на 33,3 млрд грн менше плану.
ПДВ з вироблених в Україні товарів вдалось зібрати на суму 240,8 млрд грн. При відшкодуванні податку в обсязі 151,9 млрд грн в бюджеті залишилося 88,9 млрд грн, що теж менше плану
У недоборі 13,7 млрд грн акцизу з вироблених в Україні товарів переважно винне скорочення виробництва тютюнових виробів.
У 2019 році держава зіпсувала стосунки з тютюновими компаніями. Через наміри депутатів перерозподілити торгову маржу між учасниками ринку компанії погрожували піти з України, а деякі з них зупинили виробництво. Прем'єр заявляв, що компромісне рішення "знайдене", але до кінця року питання залишалось відкритим.
На початку лютого 2020 року депутати не змогли скасувати результати голосування за законопроєкт з цією новацією, але крапку в цій історії поставив президент — він напередодні ветував скандальний проєкт закону.
Свій внесок у бюджетну "діру" зробило і невиконання плану за доходами від акцизу з електроенергії. Як відомо, з 1 липня 2019 року була запроваджена нова модель ринку електричної енергії. Це вплинуло на визначення кола платників акцизного податку з електричної енергії та об'єктів оподаткування.
У Мінфіні пояснюють, що до 1 липня 2019 року платниками акцизу з електричної енергії були оптовий постачальник ДП "Енергоринок" та ліцензовані виробники.
З 1 липня 2019 року платниками податку є виробники струму. Не підлягають оподаткуванню операції з реалізації електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками або з відновлюваних джерел енергії.
"Середньомісячні надходження акцизного податку у другому півріччі 2019 року становили 286,8 млн грн, тоді як у січні-липні 2019 року — 479,2 млн грн", — повідомили VoxUkraine в Мінфіні. Також на рівень надходжень акцизу вплинуло скорочення обсягів виробництва електричної енергії у 2019 році на 4,9%.
Доходи від ренти не вдалося зібрати згідно з планом через зниження ціни на газ, менші обсяги його видобування та зарахування сплачених у 2018 році 0,8 млрд грн переплати податкових зобов'язань 2019 року "Укргазвидобування".
Що було з видатками
Уряд рятував бюджет від масштабного недобору двома способами: переглядав кошторис та економив на видатках. Фінансування дефіциту відбувалося шляхом запозичень, оскільки приватизаційні надходження вкотре були нижчі від планових.
Так, у жовтні 2019 року уряд вніс зміни до бюджету, скоротивши доходи та видатки на 19 млрд грн. Однак цього не вистачило для того, щоб вписати кошторис в економічну реальність. Саме тому не обійшлося без більш радикальних методів.
Проведення видатків коротко можна описати так: захищені видатки проводилися повністю або майже повністю, незахищені — двічі блокувалися. За результатами року захищені видатки профінансовані 841,6 млрд грн або на 98% від плану.
На соціальні видатки, які становлять левову частку захищених, значно вплинули вибори. У 2018-2019 роках уряд ухвалив низку рішень про збільшення пенсій для окремих категорій пенсіонерів. Так склалося, що 2019 року ці підвищення відбувалися чітко перед парламентськими чи президентськими виборами.
У першому півріччі 2019 року у Пенсійного фонду виникла потреба в додатковому ресурсі, джерела якого довелося шукати у власному кошторисі і в держбюджеті.
Серед захищених видатків окремої уваги заслуговують витрати на обслуговування держборгу і виплату субсидій. Завдяки нижчій дохідності нових запозичень і переходу на цінні папери з довшим терміном погашення обслуговування подешевшало майже на 19 млрд грн і ще на 7 млрд грн — через курсовий фактор.
Завдяки нижчій ціні на газ і меншій кількості субсидіантів держава зекономила 11,5 млрд грн. Замість запланованих 58,1 млрд грн бюджет витратив 46,6 млрд грн.
Незахищені видатки проводилися з перебоями. Влітку 2019 року Кабмін заблокував їх уперше. Блокування стосувалося видатків на регіональний розвиток.
Тоді на "прохання" керівника Офісу президента Андрія Богдана уряд притримав виплату місцевим органам влади 7,6 млрд грн з фонду регіонального розвитку та 2,5 млрд грн субвенції на соціально-економічний розвиток. Восени відбулася ревізія інвестиційних проєктів, які повинні були фінансуватися за ці кошти.
Частково уряд розблокував ресурс, але, за даними казначейства, 1,7 млрд грн соціально-економічної субвенції місцеві бюджети так і не отримали. Причиною блокування в Офісу президента тоді називали корупційні ризики під час розподілу коштів, хоча міські голови заявляли про політичні мотиви цього рішення.
Прозорість цієї історії сумнівна. Хто і за якими критеріями вилучав проєкти з переліку і кого притягнули до відповідальності за корупцію, невідомо.
Вдруге збій з проведенням видатків стався наприкінці 2019 року.
У грудні прем'єр-міністр доручив міністру фінансів Оксані Маркаровій "забезпечити тимчасове, до кінця року, припинення проведення казначейством платежів та реєстрації бюджетних зобов'язань щодо видатків і надання кредитів загального фонду державного бюджету (крім захищених видатків бюджету)".
Така економія повинна була дозволити бюджету вийти на запланований обсяг дефіциту. У Мінфіні тоді назвали дві причини блокування видатків.
Перша — убезпечення бюджету від сумнівного "перекидання" коштів з програми на програму заради того, щоб наприкінці року їх будь-що освоїти.
Друга — значне невиконання плану за доходами. Можна припустити, що саме ця причина була ключовою.
На початку грудня загальному фонду державного бюджету бракувало 51 млрд грн до виконання плану. Чим усе закінчилося? За даними Мінфіну, наприкінці 2019 року розпорядники бюджетних коштів сказали, проведення яких саме незахищених видатків і надання яких кредитів є пріоритетним, і казначейство ці видатки провело.
"Фінансування незахищених видатків загального фонду державного бюджету у 2019 році було здійснено в обсязі 111,4 млрд грн або 90% від плану. З 12,4 млрд грн непроведених незахищених видатків 7,2 млрд грн припадає на видатки капітального характеру", — повідомили у міністерстві.
Новий бюджет, старі тренди
Описані фактори впливу на бюджет-2019 перекочували у 2020 рік. Оперативні дані казначейства показали, що в січні доходи загального фонду державного бюджету становили 42,6 млрд грн і були на 13,8 млрд грн меншими за розпис.
Головною причиною недовиконання доходів стали відмінні від прогнозу макропоказники. Йдеться, зокрема, про менший на 2,5% р/р обсяг імпорту, нижчі ціни на газ та міцніший обмінний курс гривні. Середній курс січня становив 24,1 грн за дол, тоді як у бюджеті врахований курс 27 грн за дол.
Ситуацію ускладнює те, що у 2020 році бюджет втратить деякі джерела наповнення. Наприклад, буде менше коштів від розмитнення "євроблях".
На цьому тлі перегляд бюджету є актуальнішим, ніж прогнозувалося. Розмови про те, що фінплан-2020 доведеться переглядати, прозвучали одразу ж після його ухвалення. Щоправда, причину в уряді та парламенті тоді називали іншу.
Восени Кабмін та Верховна Рада працювали у так званому турборежимі й ухвалили низку законів з незрозумілим впливом на економіку та бюджет. Прогнозувалося, що ефект буде позитивним і стане причиною для перегляду кошторису орієнтовно за результатами першого півріччя.
Логіка у Маркарової була така: "Краще ухвалити реалістичний бюджет на 2020 рік, показати його перевиконання в наступні пів року і тоді повернутися до його перегляду на базі зібраних додаткових доходів".
Якщо недобір податків збережеться, а швидкого ефекту від ухвалених законів не буде, то бюджет переглянуть у більш песимістичному контексті.
Про необхідність пошуку нових джерел доходів та перегляд макропрогнозу говорять уже зараз. Так, в інфляційному звіті Нацбанку сказано, що компенсатором потенційно нижчих податкових надходжень можуть бути понадпланові перекази "Нафтогазом" податків та дивідендів.
"Джерело додаткових доходів — виплата наприкінці 2019 року компенсації "Газпромом" на виконання рішення Стокгольмського арбітражу", — стверджують в НБУ. Зекономити можна буде і на субсидіях та обслуговуванні держборгу.
Міністр економіки Тимофій Милованов уже заявив: його відомство має намір переглянути макропрогноз, що дозволить Мінфіну оновити показники бюджету.
Галина Калачова, керівник проєкту Budget Watchdog аналітичної платформи VoxUkraine
Матеріал підготовлено за підтримки уряду Німеччини через проєкт "Ефективне управління державними фінансами ІІІ", що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH