Стоит ли дотировать украинские шахты. Опыт Евросоюза
Словосочетание "государственная помощь", насколько бы естественно оно ни звучало в контексте угольной отрасли, приобретает в Украине еще и юридический смысл. Со вступлением в 2017 году в силу законодательства о государственной помощи некоторые аспекты такого финансирования придется пересмотреть.
Украинские шахты: как обстоят дела
На подконтрольной Украине территории находятся 33 из 102 государственных шахт, из которых прибыльные только четыре. Всего государственные шахты обеспечивают менее 10% всей добычи угля. К тому же, объемы добычи в течение последних лет существенно сокращаются.
При этом угольная промышленность всегда была и остается одной из самых дотируемых. Ежегодно на ее финансирование Украина тратит около 3 млрд грн.
Соответственно, новости о том, что 7 ноября 2018 года правительство выделило 0,5 млрд грн на выплату зарплат шахтерам, а немногим ранее — 1,5 млрд грн на поддержку отрасли, звучат как обыденность, нежели вызывают удивление.
Из 3,7 млрд грн, заложенных в бюджет 2019 года на финансирование Минэнерго, более 40% предусмотрено на реструктуризацию угольной промышленности. Остальные 60% этой суммы также частично пойдут на господдержку отрасли: от помощи на строительство отдельных шахт до ликвидации других.
По мнению правительства, угледобывающая отрасль в Украине находится в процессе реформирования, чтобы в конечном итоге не только обеспечить безубыточное производство, но и в целом модернизировать шахты.
Считается, что потребность в столь значительных бюджетных вливаниях и возникла из-за того, что на протяжении нескольких лет никто не инвестировал в развитие отрасли. Все средства тратились исключительно на покрытие разницы между себестоимостью добычи угля и его ценой на рынке.
Последняя, хоть и рассчитывается по формуле "Роттердам+", уже не обеспечивает рентабельность производства. Как утверждается, даже рост цены не способен изменить ситуацию. Безусловно, государственное финансирование отрасли может стать для нее "спасательным кругом", но так ли оно оправдано?
Законодательство о госпомощи: что изменилось
Со 2 августа 2017 года вопрос государственной поддержки, помимо политического и экономического, приобрел еще и юридический аспект: в Украине вступило в силу законодательство о госпомощи субъектам хозяйствования. Принять такое законодательство Украина обязана по условиям соглашения об ассоциации с ЕС.
Хотя этот вопрос и привлекает все больше внимания общественности, запрет государственной помощи на рынке пока совсем не воспринимается как аксиома.
Тем не менее, законодательством предусмотрено, что государство не должно предоставлять любую помощь, которая может влиять на рыночную конкуренцию, без предварительного согласования с АМКУ. В частности, любые дотации, прежде чем их включат в бюджет, с 2019 года должны получить такое согласование.
Комитет может позволить государству помогать там, где такая помощь допустима и чрезмерно не искажает конкуренцию. Где именно — комитет должен определить, применив "критерии допустимости государственной помощи". Для ряде сфер Кабинет министров такие критерии уже принял.
Сейчас в юридических кругах обсуждается разработанный комитетом один из проектов критериев допустимости государственной помощи в угольной отрасли.
Учитывая, что, согласно первому отчету комитета о государственной помощи, добыча угля в Украине получает вдвое больше поддержки, чем все остальные отрасли вместе взятые — 70% всей поддержки, вопрос совместимости такой поддержки со здоровой конкуренцией возникает сам собой.
Однако нужно сделать существенную поправку на то, что первый отчет о государственной помощи едва ли отражает реальную ситуацию в Украине. Дело в том, что большая часть получателей такой помощи, мягко говоря, оставила без внимания свое обязательство уведомлять о ней комитет.
Согласно предложенным комитетом критериям допустимости, государственную помощь в угольной отрасли можно будет предоставлять на закрытие шахт, покрытие их исключительных расходов, обеспечение доступа к запасам угля, а также на начальные инвестиции и компенсацию текущих расходов производства.
Два последних аспекта нельзя финансировать, если предприятие убыточное и бесперспективное. При этом помощь на начальные инвестиции не должна превышать 30% от суммы всего инвестиционного проекта.
К тому же, предприятия обязаны вести отдельные счета для услуг, которые поддерживаются государством, чтобы избежать искажения конкуренции на смежных рынках. Госпомощь также должна обеспечить формирование цены на украинский уголь не ниже цены импортированного угля аналогичного качества.
По большому счету, в основе проекта критериев допустимости лежит идея безболезненного закрытия безнадежных шахт и помощи перспективным. На первый взгляд, такой подход должен гарантировать защиту здоровой конкуренции и обеспечить поддержку социально чувствительной отрасли.
Тем не менее, возможность определять, какие шахты претендуют на госпомощь, несет коррупционные риски. Кроме того, учитывая условия соглашения об ассоциации с ЕС, в данном аспекте Украина должна руководствоваться не только своим "здравым смыслом", но и соответствующей практикой содружества.
Опыт Евросоюза
Украинская дилемма "поддержать или закрыть" в отношении угольной отрасли не уникальна — странам ЕС тоже приходилось искать выход из подобной ситуации.
Если сравнивать ситуацию Украины с европейской, то предложенный комитетом проект критериев допустимости отражает законодательство ЕС о госпомощи в сфере угольной промышленности, которое действовало там в 2002-2010 годах.
Столкнувшись с неконкурентоспособностью отрасли и падением цен на уголь, учитывая важность сектора в плане обеспечения рабочих мест и энергетической самодостаточности Евросоюза, было решено предоставлять госпомощь предприятиям на условиях, подобных тем, которые обсуждаются в Украине.
Тем не менее, в 2010 году в ЕС вступило в силу новое законодательство, направленное на планомерное закрытие неконкурентоспособных шахт.
По мнению представителей ЕС, это было вопросом восстановления справедливости по отношению к предприятиям, которые действуют без государственной помощи, а также отвечало интересам налогоплательщиков и экономило и без того ограниченные бюджетные средства.
Сейчас в Евросоюзе заканчивается период, отведенный для ликвидации неконкурентоспособных шахт. Они должны быть закрыты до 31 декабря 2018 года. С 2010 года и до конца этого периода госпомощь разрешалось предоставлять лишь на процесс закрытия при наличии четкого плана ликвидации.
Что касается связанных с процессом закрытия исключительных расходов, то некоторые из них можно будет компенсировать до 2027 года. Любые другие виды финансирования будут считаться незаконной государственной помощью, которую получатель будет обязан вернуть вместе с процентами за использование.
Соответственно, законодательство ЕС не предусматривает госпомощи на производственные расходы шахт и тем более — на начальные инвестиции.
Широкая поддержка угольной промышленности не находит одобрения общественности, поскольку снижает конкурентоспособность производителей альтернативной энергетики и замедляет переход на возобновляемым источники энергии. Проще говоря, жители стран ЕС не желают платить налоги, часть которых уйдет на "спонсорство" ухудшения их же окружающей среды.
Евросоюз уже отошел от цели модернизировать шахты к цели закрыть их c минимальными социальными и экологическими последствиями.
Как показывает опыт ЕС, процесс планомерного закрытия шахт — не вопрос одного дня и требует взвешенного подхода. Часто для этого необходима господдержка на условиях, не искажающих значительно рыночную конкуренцию.
Закрытие неконкурентоспособных шахт сопровождалось государственным финансированием с предварительного согласия Еврокомиссии в ряде стран ЕС, включая Польшу, Румынию, Венгрию и Чехию. Соблюдение законодательства об охране окружающей среды и постепенное сокращение суммы помощи были необходимыми условиями допустимой госпомощи во всех таких случаях.
Выводы для Украины
Стоит признать, что полный отказ от господдержки шахт для Украины маловероятен. Отпустить угольную отрасль в свободное плавание пока не удастся без серьезных социальных и экономических потрясений.
Безусловно, чувствительность сферы не просто оправдывает ее поддержку, но и требует активного участия государства, в том числе финансового. Ключевой вопрос, скорее, заключается в том, что именно Украина собирается финансировать и на каких условиях планирует это делать.
Если предположить, что Украине стоит последовать опыту ЕС и плавно перейти от дотаций на модернизацию шахт к поддержке их закрытия, то такая поддержка уже сейчас должна соответствовать условиям соглашения об ассоциации. Чтобы достичь этого за семь лет, нужно уже сейчас предпринимать должные меры.
К сожалению, одного только факта наличия в Украине законодательства о госпомощи недостаточно для того, чтобы гарантировать здоровую конкуренцию.
Во-первых, законодательство должно отвечать европейским стандартам хотя бы в принципиальных вопросах.
Во-вторых, его в любом случае нужно добросовестно выполнять и применять, а не оставлять только на бумаге.
Эффективность системы контроля за государственной помощью в Украине во многом зависит от усилий АМКУ.
Однако эти усилия окажутся безрезультатными, если другие органы государственной власти будут и дальше пренебрегать своим обязательством согласовывать предоставление помощи с комитетом.
В конечном итоге, для Украины стоит вопрос соответствия не только разумным ожиданиям своих граждан, но и международным обязательствам. Хочется полагать, что европейский опыт будет для страны не эфемерным ориентиром, а примером, позволяющим государству действовать более рационально.
Александр Алексеенко, партнер ЮФ Marchenko Partners, Ольга Боженко, юрист ЮФ Marchenko Partners