Попрощались, но забыли сказать: Украина вынуждает МВФ паковать чемоданы
Останні два тижні Кабмін лихоманить.
Конфлікт прем'єра Володимира Гройсмана з міністром фінансів Олександром Данилюком, рішення Кабміну вивести з-під контролю Мінфіну Державну фіскальну службу, небажання парламенту ухвалити закон про Антикорупційний суд (АС) та невиконання бюджету загострили відносини України з Міжнародним валютним фондом.
Більше того, це ставить під загрозу реалізацію схвалених реформ.
Вирішальним може стати 7 червня. У цей день парламент продовжить розгляд закону про Антикорупційний суд.
Його ухвалення — одна з найголовніших вимог в рамках програми співпраці України з МВФ. За результатами голосування стане зрозуміло, як Україна співпрацюватиме з кредитором.
Після цього парламентарі розглянуть ще одне важливе питання — відставку міністра фінансів. Напередодні прем'єр вніс відповідне подання, і комітет Верховної Ради з питань бюджету рекомендував парламенту звільнити Данилюка.
Як відомо, саме Міністерство фінансів було основним парламентарем у перемовинах з МВФ.
За інформацією джерел ЕП, внесенню подання про відставку передували домовленості, що буде з командою заступників Данилюка. Прем'єр-міністр зацікавлений у тому, щоб команда заступників залишилася, а обов'язки міністра виконувала перший заступник Оксана Маркарова.
Це призвело до появи додаткових точок напруги у відносинах України з МВФ. Що буде далі? Чи має Україна шанс на отримання траншу? Чи дотримається уряд домовленостей? Про це — далі.
Секвестр бюджету: бути чи не бути
З початку 2018 року держбюджет не виконується за доходами. За даними Державної казначейської служби, за січень-квітень невиконання плану становить 5,1 млрд грн.
Причини бюджетного просідання криються у податковій і борговій площинах.
По-перше, бюджет-2018 був розрахований на основі того, що Україна залишатиметься у програмі МВФ, отримуватиме внутрішнє і зовнішнє фінансування, проведе приватизацію. Однак ці умови уже не виконуються.
Співрозмовники ЕП у Кабміні кажуть про великі проблеми з фінансуванням дефіциту бюджету. Не вдається виконати план ні із зовнішніх, ні з внутрішніх запозичень. На фоні боргових проблем дається взнаки наявність у бюджеті апріорі нереалістичних статей доходів, наприклад, 22,3 млрд грн від приватизації.
Нереалістичні доходи лише поглиблюють фіскальні розриви. Останні помітні у звітності Державної казначейської служби.
За даними казначейства, за січень-квітень до загального фонду держбюджету вдалося залучити 55 млрд грн із 111,8 млрд грн запланованих для погашення дефiциту бюджету. 56 млрд грн недобору припадає на зовнішні запозичення.
По-друге, бюджет був розрахований із середньорічним курсом 29,3 грн за дол, тоді як з початку року курс тримається на рівні 26 грн за дол, що позначається на доходах від податків з імпорту. За інформацією джерел ЕП, ціна бюджетних втрат через фактор курсу — 3 млрд грн податкових надходжень на місяць.
По третє, платежі з розмитнення газу теж набагато менші, ніж у 2017 році. Якщо в першому кварталі 2017 року "Нафтогаз" сплатив з розмитнення понад 12 млрд грн, то у першому кварталі 2018 року — лише 3 млрд грн.
Зберігається також недобір від внутрішнього акцизу.
Просідання бюджету за доходами та нереалістичність окремих його показників посилює фіскальні ризики та ставить уряд перед необхідністю перегляду бюджету, точніше — його секвестру.
Секвестр бюджету — пропорційне зниження бюджетних видатків за всіма статтями бюджету протягом часу, який залишився до закінчення поточного бюджетного року. Секвестр не стосується захищених статей бюджету — виплат зарплат, пенсій, допомог.
Причини секвестру — невиконання планів за доходами та перевищення граничного рівня дефіциту. Секвестр бюджету в Україні здійснювався у 2010 році — посткризовому році в рамках стабілізації фінансово-економічної ситуації. Масштабне скорочення видатків також було у 2014 році.
У той же час збалансований державний бюджет — ключова вимога, після виконання якої МВФ традиційно виділяє фінансування будь-якій країні.
Це означає, що навіть ухвалення закону про Антикорупційний суд та підвищення тарифів на газ не гарантує отримання траншу. Не буде збалансованого бюджету — не буде траншу.
Одразу після схвалення бюджету на 2018 рік МВФ заявив, що у ньому є значні фіскальні ризики: швидке зростання видатків і нереалістичні доходи.
Зараз позиція МВФ незмінна: бюджет-2018 — незбалансований. Як розповіли виданню джерела, знайомі з позицією кредитора, обговорюється доцільність перегляду дефіциту бюджету з поточних 2,5% ВВП до 3,5-4% ВВП.
Наскільки масштабним може бути коригування бюджету, поки що невідомо. Уряд взяв курс на мобілізацію всіх додаткових ресурсів для вирівнювання ситуації. Додаткові ресурси він бачить насамперед у податковому сегменті.
Залежно від різних факторів — інфляції, курсу, детінізації, зменшення складських запасів у виробників — податкові надходження можуть вирівнятися і частково перекрити недобір за іншими напрямками, наприклад, від приватизації. Однак податкового ресурсу на покриття дефіциту, очевидно, не вистачить.
Ризики реформ
Події останніх двох тижнів порушують ще дві домовленості України з МВФ: реформу Державної фіскальної служби і реформу охорони здоров'я.
Реформа ДФС. Відповідно до меморандуму України та МВФ, реформа ДФС передбачає нову модель оплати праці працівників відомства та ухвалення Верховною Радою закону про надання ДФС права використовувати непрямі методи перевірки сплати податків і соціальних страхових внесків.
Також серед зобов'язань — покращення якості податкових перевірок і створення аналітичного відділу з питань управління ризиками. Крім того, меморандум передбачає запуск однорівневої системи розв'язання спорів.
Тут деякий прогрес є: у ДФС підвищився рівень зарплат.
Про стан справ у сфері адміністрування податків свідчить документ TADAT — звіт оцінки ефективності системи адміністрування податків за методологією МВФ, Світового банку, Єврокомісії та країн ЄС.
Так, ДФС отримала найвищі оцінки за впровадження винятково електронного механізму сплати податків, високий відсоток вчасної сплати ПДВ, якісну систему адміністративного та судового оскарження, публічну звітність.
Найнижчі оцінки — за несистемну роботу з помилками у звітності, відсутність налагодженого обміну інформацією з банками та фінустановами.
Один з найголовніших елементів реформи ДФС — реформа митниці. Передбачалося, що Кабмін затвердить програму реформи митниці, але цього не сталося. Реформу розробляв Мінфін. Уряд спочатку її схвалив, а потім cкасував свою постанову.
Річ у тім, що реалізацію цих реформаторських намірів МВФ в Україні бачив за умови, що ДФС перебуватиме під керівництвом Мінфіну. Останній конфлікт між міністром фінансів Олександром Данилюком та прем'єр-міністром Володимиром Гройсманом різко ускладнив стан справ.
З точки зору МВФ, рішення уряду вивести ДФС з-під підпорядкування Міністерства фінансів посилює фіскальні ризики для бюджету, а саме — може призвести до неконтрольованого втручання у видаткову частину бюджету.
Реформа охорони здоров'я. Це ще один пункт меморандуму України з МВФ. За законодавством, реформа повинна запрацювати з 1 липня 2018 року.
З цього дня повинен початися поступовий перехід від фінансування первинної медичної допомоги через субвенції з держбюджету до нового формату: фінансування за принципом "гроші ходять за пацієнтом". Він передбачає, що держава оплачує ці послуги за встановленим тарифом та коригувальними коефіцієнтами.
За інформацією МОЗ, з 1 липня на новий формат фінансування повинні перейти 149 первинних закладів у 22 областях.
"На 149 закладів, з якими укладені договори, на друге півріччя буде виділено близько 1,5 млрд грн. Інші заклади охорони здоров'я, як і раніше, будуть фінансуватися через механізм субвенції. Вони повинні підписати договір з Національною службою здоров'я до кінця 2018 року", — пояснює голова цього відомства Олег Петренко.
Друга хвиля переходу очікується восени. Таким чином, до кінця 2018 року планується відійти від утримання первинної ланки коштом субвенції.
Наразі реформа в зоні ризику. Причини — політичні і фінансові.
Данилюк — політичний союзник Уляни Супрун, і реформа охорони здоров'я узгоджена з міністром фінансів. Зміна керівництва в Мінфіні може скоригувати план її запровадження.
Другий ризик — фінансовий — лежить у площині скорочення видатків. Якщо буде секвестр, під ніж можуть піти не лише видатки на інфраструктурні проекти, будівництво та малоефективні програми, а й реформаторські плани, які потребують додаткового фінансування.
А що без траншу
Головний наслідок заморожування співпраці України з МВФ — зрив планів з виходу на зовнішні ринки запозичень, щоб залучити кошти для рефінансування боргів. У 2018-2019 роках бюджети мають високе боргове навантаження.
Виплати зовнішнього суверенного боргу, млрд дол
Боргові ринки уже відреагували на події, які відбуваються в Україні. Через новини про звільнення міністра фінансів українські облігації 6 червня суттєво подешевшали.
Проте це лише початок, і ризики посилюються. Важко спрогнозувати, як економіка відреагує на новини про продовження паузи у співпраці з МВФ і зупинку реформ.