Депутатская доля: почему Верховная Рада так дорого обходится стране
У держбюджеті на 2018 рік видатки на Верховну Раду порівняно з 2017 роком зросли більш ніж на третину до 1,73 млрд грн. Це 0,17% всіх державних витрат.
У цю цифру входять витрати за трьома напрямами.
Перший — видатки на здійснення законотворчої діяльності Верховної Ради. Це традиційно найбільша стаття. В її рамках оплачуються візити народних депутатів за кордон, фінансуються їх зарплати та премії.
Сюди ж входять витрати на виплату премій, оплату членських внесків до міжнародних організацій, роботу системи "Електронний законопроект" та реставрацію головного будинку Верховної Ради на вулиці Грушевського, 5.
Другий — інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення роботи парламенту. Мова про видатки на утримання парламентського автопарку, організацію прийомів, обслуговування протокольних заходів, утримання та ремонт адміністративних приміщень.
Третій — видатки на висвітлення роботи парламенту на радіо та телебаченні, фінансування газети "Голос України" та телеканалу "Рада".
У 2018 році депутати не дуже економлять, але й не розкошують. За останні десять років видатки на Верховну Раду змінювалися від 0,29% державного бюджету у 2009 році до 0,12% у 2015 році. Багато це чи мало?
Порівняно з ЄС — мало. За офіційними даними, на Європейський парламент витрачається 1,2% всіх видатків, але ЄС — не типова країна. Якщо порівняти із "звичайною" Канадою, то ця цифра не набагато менша.
Державний бюджет Канади на 2017-2018 фіскальний рік ухвалений з видатками 330,2 млрд дол, з яких витрати на Сенат — 104 млн дол, на Палату громад — 476 млн дол. Сумарно — 0,18% видатків бюджету.
Попри обсяги видатків, практика розвинутих країн більш-менш однакова: члени парламенту отримують базову зарплату й велику кількість різних доплат, грошових допомог та надбавок залежно від статусу та функціоналу.
Витрати, які покриваються депутатам з бюджету, як правило, поділяються на такі категорії: утримання офісів та персоналу, проживання чи оренда житла, транспорт, зв'язок, інформаційна діяльність, медичне забезпечення.
Утім, справа не в кількості привілеїв і не у витрачених сумах, а в підходах до звітності. Це слабке місце українського парламентаризму. Якщо депутати прагнуть поліпшити репутацію, вони повинні подавати детальнішу звітність.
На що видатки
Напрями фінансування парламенту прописані в законі про держбюджет. У 2009 році статей витрат було дев'ять. Зараз їх три, але це не означає, ще деякі видатки більше не фінансуються. Так, у 2012 році видатки на висвітлення діяльності парламенту і підтримку "Голосу України" та "Віча" були об'єднані.
Щоб проаналізувати видатки, VoxUkraine звернувся до апарату парламенту з проханням надати звіти про виконання кошторису за 2014-2017 роки.
"Повідомляю, що кошториси Верховної Ради на 2014-2017 роки не були затверджені парламентом", — відповів перший заступник керівника апарату парламенту Петро Боднар. Він також написав, що ознайомитися із звітами про використання бюджетних коштів на апарат можна на сайті парламенту.
Розміщений на сайті публічний звіт парламенту — це таблиця на одну сторінку.
З неї можна зрозуміти, що на здійснення законотворчої діяльності у 2017 році держава витратила 542,4 млн грн, на утримання автобази — 57,8 млн грн, на управління будинками — 106,7 млн грн, на висвітлення діяльності депутатів через телеканал "Рада" і газету "Голос України" — 55,6 млн грн.
Окремо доступні ще два типи даних.
Перший — дані про використання депутатами транспорту.У таблицях зазначена кількість викликів авто кожним депутатом і термін користування.
Другий — дані про компенсації депутатам за оренду житла. Так, у березні 2018 року компенсацію в розмірі 20 150 грн отримали 173 народні депутати.
Більше інформації можна знайти в паспортах бюджетних програм та бюджетних запитах, які теж публічні. З них зрозуміло, що витрати на організацію офіційних прийомів або депутатські відрядження з бюджету нікуди не зникли — вони просто "сидять" у загальних статтях видатків.
У цифрах про парламент, план на 2018 рік
453,2 млн грн — на оплату праці, 1,085 млн грн — на премії
110 — кількість візитів депутатів за кордон
582 100 грн — середні витрати на один зареєстрований законопроект
1 350 — кількість зареєстрованих законопроектів
176 — кількість транспортних засобів парламенту
74 298 кв м — загальна площа адміністративних будинків
115 200 грн — середні витрати, пов'язані з прийомом однієї іноземної делегації
Джерело: бюджетний запит Верховної Ради на 2018-2020 роки
Посадові оклади народних депутатів визначаються у прожиткових мінімумах, установлених для працездатних осіб 1 січня відповідного року.
Іноземний досвід
У світі існують різні практики моніторингу та контролю за витрачанням парламентарями бюджетних коштів.
Великобританія
Парламент: двопалатний, 785 членів Палати лордів та 650 членів Палати громад.
У 2009 році у Великобританії був створений незалежний орган — Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA), відповідальний за моніторинг і контроль за доходами й витратами парламентарів.
IPSA з'явився після грандіозного скандалу, коли низка членів Палати громад була звинувачена в нецільовому використанні отриманих доплат. У червні 2009 року було опубліковано понад мільйон документів про витрати британських парламентарів. IPSA також відповідальна за пенсійне забезпечення депутатів.
Базова річна зарплата члена Палати громад перевищує 76 тис фунтів. Також депутати мають право на утримання офісу, наймання персоналу, проживання в Лондоні, оплату подорожей з парламенту до виборчого округу.
Спікер та голови комітетів отримують вищі зарплати. Члени Палати лордів не отримують фіксовану зарплату, але мають право на щоденну грошову допомогу в розмірі 150-300 фунтів за кожен відпрацьований у парламенті день.
IPSA чітко регламентує річні бюджети на потреби парламентарів. Наприклад, витрати на оренду житла в Лондоні не можуть перевищувати 22 760 фунтів. Бюджетні ліміти на утримання персоналу встановлені в розмірі 161 550 фунтів у Лондоні і 150 900 фунтів — поза його межами.
Використовуючи карту IPSA, британці можуть бачити, як їхні обранці витрачають бюджетні кошти. Завдяки карті діяльність кожного депутата — як на долоні. Карта показує політичну належність члена парламенту, інформацію про витрати на проживання, охорону, офісні витрати і персонал у різні роки.
Європейський Союз
Європейський парламент: однопалатний, 751 депутат.
Члени Європейського парламенту отримують однакову зарплату, визначену статутом від 2009 року: 6 611 євро з вирахуваними податками. Зарплата може бути об'єктом оподаткування згідно з національним законодавством. Базова зарплата становить 38,5% від базової зарплати судді Європейського суду.
Члени парламенту отримують з бюджету різні доплати:на технічне оснащення офісу, телефонний та поштовий зв'язок. На всі ці потреби член парламенту не може отримати з бюджету більш ніж 4 416 євро на місяць.
Більшість зустрічей парламенту проходять у Страсбурзі або Брюсселі. Депутатам компенсують вартість квитків або проїзду. Розмір компенсації — 0,5євро за км, максимальна відстань, яка підлягає компенсації, — 1 тис км.
Депутати можуть вийти на пенсію у 63 роки. Пенсія становить 3,5% від зарплати за кожен рік виконання повноважень, але не більше 70% розміру зарплати.
Розповідати громадськості про витрати бюджетних коштів члени парламенту не поспішають. Transparency International закликала їх звітувати публічно, але безрезультатно. У 2017 році 423 із 751 члена ЄП не підтримали публічне розкриття інформації про витрачання персональних бюджетних доплат.
Австралія
Парламент: двопалатний, 150 членів Палати представників та 76 сенаторів.
В Австралії існує спеціальний незалежний орган:The Remuneration Tribunal — Трибунал з питань винагород. Він встановлює розміри зарплат і винагород для суддів, посадовців різних категорій виконавчої та законодавчої влади — від міністрів та депутатів до їхніх офісних працівників найнижчої ланки.
Річна базова зарплата сенатора або члена Палати представників австралійського парламенту становить 203 тис дол.
За вісім років служби парламентар може розраховувати на базову пенсію в розмірі 50% базової зарплати. Розмір виплати збільшується на 2,5% за кожен додатковий рік роботи. Максимальний розмір пенсії — 75% річної базової зарплати. Залежно від статусу службовець може отримати додаткові надбавки.
У липні 2017 року в Австралії з'явився незалежний орган з контролю за парламентськими витратами:Independent Parliamentary Expenses Authority — IPEA.
Він веде детальну базу даних про витрати депутатів: від пального та ксерокопій документів до видатків на інформаційну політику, проживання та харчування. Суми витрат зазначаються із сумами сплачених податків.
Канада
Парламент: двопалатний, 105 сенаторів та 337 членів Палати громад.
Фінансове забезпечення канадських депутатів визначає закон, ухвалений у 2004 році. У 2017 році зарплата члена Палати громад становила 172 700дол на рік, сенатора — 147 700 дол. Членам парламенту державний бюджет також покриває транспортні та медичні витрати, видатки на зв'язок та житло.
Детальна інформація про витрати членів Палати громад і сенаторів публікується на сайті парламенту Канади.
Вона містить дані про округ, кількість виборців, обсяг витрат члена парламенту на все: від зарплат своїм працівникам до видатків на друк матеріалів, обладнання офісу та оренду житла.
Там же можна знайти щорічні аудити парламентських витрат.
Висновки
Отже, парламенти демонструють відкритість. Україна наразі далека від цього. У підходах до бюджетного фінансування Верховної Ради є низка недоліків.
Перший — відсутність повної фінансової інформації про витрати апарату на забезпечення функціонування Верховної Ради у форматі відкритих даних.
Другий — відсутність фінансової постатейної звітності самих народних депутатів про використання коштів, які вони отримують з держбюджету для відшкодування витрат на здійснення депутатських повноважень.
Третій — неефективність витрат на реєстрацію законопроектів. З кожним роком вартість реєстрації одного законопроекту в парламенті зростає. Свій бюджетний запит Верховна Рада розраховує з того, що за рік у парламенті буде зареєстровано 1 350 законопроектів, а ухвалено з них буде 26,6%.
У підсумку перша цифра набагато більша — у Верховній Раді восьмого скликання в середньому щорічно реєструється 2 тис законопроектів, а друга цифра менша — тільки 11,8% законопроектів стають законами.
Україна — лідер серед європейських держав за кількістю зареєстрованих проектів. Цій проблемі була присвячена попередня стаття.
Четвертий — вибірковий підхід до публічної фінансової звітності. Наприклад, звіти про отримання компенсацій на оренду житла за деякі місяці публікуються у вигляді переліку прізвищ депутатів, які їх отримали, а за деякі — як перелік прізвищ із сумами компенсацій. Також відсутні дані про витрати на відрядження.
Покращити Раду
Що варто зробити?
По-перше — поглибити рівень розкриття інформації з акцентом на розкриття даних щодо кожного депутата. Значним кроком у цьому напрямку стало створення порталу відкритих даних Верховної Ради.
Публікувати фінансові аудити доходів та витрат. Згідно з дорожньою картою внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради, Рахункова палата повинна проводити аудит кошторису парламенту.
По-друге — підвищити якість законопроектів, які реєструються в парламенті, і скоротити витрати на них. Перший крок на цьому шляху зроблено. У квітні парламент ухвалив законопроект про оптимізацію кількості комітетів у Верховній Раді наступного скликання. Зараз їх 27, а буде не більше 20.
Очікувані наслідки — скорочення кількості керівних посад, підвищення якості законопроектів завдяки об'єднанню зусиль депутатів і чиновників.
По-третє — покращити планування щорічного ІТ-бюджету з метою запровадження нових сервісів та майданчиків е-звітування.
ІТ-бюджет повинен містити розмежування між статтями видатків на утримання наявних систем та інвестиціями в нові сервіси. Стандартне співвідношення між витратами на утримання та інвестиціями становить 66% до 33%.
По-четверте — консолідувати адміністративні одиниці Верховної Ради, включаючи бібліотеку та Інститут законодавства, для посилення структури апарату. Це дозволить посилити адміністративну спроможність парламенту.
Матеріал створений за підтримки проекту ЄС-ПРООН "Рада за Європу" в рамках ініціативи "Відкритий парламент"
VoxUkraine, спеціально для ЕП