Бюджетные игры с электоратом: переживет ли экономика выборы 2019 года
Що спільного між 2007 та 2012 роками? Це найкращі роки для українських пенсіонерів та працівників бюджетної сфери.
Прем’єр-міністри Микола Азаров та Віктор Янукович влаштували справжній аукціон небаченої щедрості з роздавання бюджетних коштів. Протягом цих років державні видатки зросли найбільше – на 14,4 і 13,8% відповідно.
Що ще спільного у 2007-го й 2012-го? Парламентські вибори: чинна влада щедро використовувала бюджетні ресурси, задобрюючи електорат. У 2019 році відбудуться дві події – парламентські та президентські вибори.
Якими були економічні наслідки попередніх передвиборних "аукціонів" та які ризики для бюджету й економіки несуть подвійні вибори 2019 року?
Як це було
Вибори в Україні відбуваються часто. Якщо поглянути на хронологію, то місцеві, або парламентські, або президентські трапляються в Україні в середньому 0,73 раза на рік, або 19 разів за 26 років.
Напружений графік виборів впливає на динаміку змін у країні, "вікно реформ" щільно зачиняється за рік-два до виборів. Напередодні виборів реформаторський запал народних обранців та бюджетна дисципліна уряду різко знижуються.
Фіскальна політика змінює фокус – стає більш орієнтованою на приємні для електорату рішення, навіть якщо вони можуть створити проблеми в майбутньому (наприклад, високий рівень боргу). Це супроводжується збільшенням державних видатків на соціальні програми та підтримку регіонів, часто за рахунок зростання дефіциту бюджету.
У різні роки влада по-різному "загравала" з електоратом.
2008 рік став роком "Юліної тисячі", коли уряд Юлії Тимошенко ухвалив політичне рішення виплатити кожному вкладнику Ощадбанку СРСР до 1000 грн. Видатки бюджету тоді становили 5,8 млрд грн, компенсацію отримали близько 6,4 млн осіб.
У кризовому жовтні 2009 року, за три місяці до президентських виборів, Кабмін Юлії Тимошенко підвищує розмір мінімальної зарплати на 15% – до 744 грн на місяць, а розмір прожиткового мінімуму – на 11%, до 701 грн.
Тоді ж затверджуються розміри підвищених соцстандартів на 2010 рік. Це відбувається на тлі рекордного, майже 15-відсоткового падіння ВВП.
У квітні 2012 року (за п’ять місяців до парламентських виборів) Верховна Рада схвалює законопроект Кабміну Миколи Азарова про зміни до державного бюджету щодо вирішення соціальних питань. Показники доходів і видатків державного бюджету збільшено одразу на 10,1%, або на 33,8 млрд грн.
Кошти пішли на підвищення пенсій, у тому числі військовослужбовцям, збільшення прожиткового мінімуму та соціальних виплат малозахищеним категоріям населення. Загальна потреба на реалізацію соціальних ініціатив становила тоді 9,1 млрд грн. Ще 6,2 млрд грн було виділено на компенсацію громадянам утрат від знецінення заощаджень в Ощадбанку.
Підвищення пенсій – зрозумілий короткий "шлях до серця" літніх людей. Але уряд Азарова прагнув лояльності й більш молодшої аудиторії. Він активізує прийняту ще у 2009-му програму "Доступне житло" – пільгова іпотека для молодих сімей. Як для Тимошенко "Юліна тисяча", "Доступне житло" стала соціальною "фішкою" Януковича.
За даними Держфонду сприяння молодіжному житловому будівництву, найбільш популярною "Доступне житло" була у 2012 і 2013 роках – тоді нею скористалися 1258 та 823 сім’ї відповідно. Потім фінансування програми й кількість її учасників різко пішли на спад.
Щедрі видатки на "соціалку" не єдиний спосіб завоювати симпатії електорату. Ще один перевірений роками варіант – збільшення видатків на соціально-економічний розвиток регіонів або "підкуп" різноманітними трансфертами.
Наприклад, у квітні 2012 року депутати внесли зміни в держбюджет і закріпили за місцевими бюджетами обсяг додаткового ресурсу на рівні 10,7 млрд грн.
Депутати також передбачили 400 млн грн дотацій на покращення надання соціальних послуг найуразливішим верствам населення та 700 млн грн на субвенції на соціально-економічний розвиток.
Сьогодення не виняток
Президентські вибори в Україні трохи більше ніж за рік, парламентські через півтора, але уряд та депутати вже ухвалюють рішення з урахуванням фактору виборів. Почастішали спонтанні й не прораховані, але приємні для населення рішення.
Наприклад, восени минулого року уряд утримався від перерахунку ціни на газ за узгодженою з МВФ формулою. Такий крок призвів би до чергового підвищення комунальних тарифів, а це соціально чутливе питання.
Також восени минулого року була затверджена пенсійна реформа, яка супроводжувалася вигідним для нинішніх пенсіонерів осучасненням пенсій.
Крім цього, під час проходження в парламенті депутати підкорегували урядовий законопроект про пенсійну реформу і, всупереч позиції МВФ, схвалили додаткові виплати пенсіонерам, які не мають необхідного стажу для виходу на пенсію.
Показовий приклад зі стипендіями. Ще у грудні 2016-го уряд затвердив нові правила нарахування стипендій, які повинні були стимулювати найкращих студентів, замість системи, за якої стипендії отримує більшість "бюджетників". Але з листопада 2017-го замість змін "правил гри" студенти отримали 18%-ве підвищення як академічних, так і соціальних стипендій.
У 2018 році підвищення соціальних стандартів продовжується. Поки що це заплановані бюджетом кроки.
- З 1 січня набула чинності постанова про збільшення страхових виплат для постраждалих внаслідок нещасних випадків на виробництві. Збільшення відбуватиметься у два етапи. З 1 січня відбудеться перерахунок (осучаснення) виплат за 2008-2011 роки, який охопить близько174 000 осіб. А з 1 березня розмір щомісячних страхових виплат збільшиться ще на 20%, і таке підвищення уже торкнеться майже 207 000 українців. На все це потрібно 2,1 млрд грн з Фонду соціального страхування.
- З 20 січня підвищено розмір щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам, у тому числі пенсіонерам, на оплату житлово-комунальних послуг та дітям – з 884 до 1000 гривень. Збільшився граничний розмір загальної суми грошової допомоги, що виплачується на сім’ю, – з 2400 до 3000 грн, та до 5000 гривень – багатодітним сім’ям.
- 11 січня уряд ухвалив рішення виплатити в повному обсязі одноразову грошову допомогу сім’ям осіб, які загинули або постраждали під час масових протестів Революції гідності. Розміри допомоги – від 200 000 до 1 млн грн залежно від серйозності завданих ушкоджень. Ці кошти закладені в державному бюджеті на 2018 рік у сумі 294 млн грн.
- Це не все. 21 лютого уряд затвердив рішення про перерахунок пенсій для військовослужбовців заднім числом – з 1 січня цього року. За словами міністра соцполітики Андрія Реви, після цього середні пенсії військових зростуть на 1500 грн.
- Також уряд планує, проаналізувавши темпи виконання державного бюджету за перший квартал, вирішити, підвищувати чи ні мінімальну зарплату до 4100 чи 4200 грин.
- Про молодь теж не забувають. У планах Кабміну – відновлення програми "Доступне житло".
Коли вибори близько
Підвищення соцстандартів само по собі не можна вважати ознакою хибної бюджетної політики. Україна посідає 84-те місце в Індексі людського розвитку ООН (охоплює 167 країн), й підвищувати рівень добробуту українців, безумовно, потрібно.
Але покращення матиме швидкоплинний ефект і в подальшому негативні наслідки для економіки, якщо відбуватиметься за рамками можливостей економіки та бюджету.
Наприклад, стрімке підвищення мінімальної зарплати стимулює інфляцію та може призводити до дисбалансів на ринку праці. Але чим ближче до виборів, тим менше політики зважають на "можливості економіки".
Небезпечна бюджетна політика. Ознака 1
Невиконання бюджету. Видатки бюджету мають майже непереборну тенденцію до збільшення протягом року, тож коригування параметрів бюджету для України звичне явище. Бажання політиків розширити бюджет реалізується поступово: протягом року депутати або уряд багато разів вносять зміни до бюджету.
За останні десять років видатки бюджету збільшувались у всі роки, за винятком кризових 2009 та 2010 років. У 2014-му, попри те що українська економіка постраждала від анексії Криму та військової агресії з боку Росії, секвестр офіційно не оголошували. Але фактично видатки виявилися меншими за заплановані, доходи впали ще більше – дефіцит бюджету зріс.
Перегляд бюджету в бік збільшення може бути економічно обґрунтованим, коли "економіка дозволяє", як кажуть співробітники Мінфiну.
"Економіка дозволяє" – це коли доходи бюджету переглядаються під впливом реальних факторів: інфляції, податкових змін, наприклад, збільшення надходження від "імпортного" НДС чи розширення податкової бази, детінізації в результаті збільшення мінімальної зарплати та ін. Як наслідок, з’являється незапланований ресурс, який можна спрямувати на додаткові видатки.
"Економіка не дозволяє" – це коли економічних підстав для збільшення доходів та видатків немає. Цей варіант супроводжується значними фіскальними ризиками та появою в бюджеті "дутих" цифр.
Найбільше за останні 10 років видатки зросли у 2007 та 2012 роках – на 14,4 і 13,8% відповідно. Знову ж таки, і 2007, і 2012 – роки парламентських виборів.
У бюджетів 2007 і 2012 років є спільні риси – це бюджети передкризових років, обидва рази при коригуванні видатків була зроблена ставка на підвищення податків як джерело додаткового ресурсу. Але у 2007 році ця ставка спрацювала, а у 2012 – ні.
Пояснення просте: у 2007 економіка дозволяла, а у 2012 – ні. Розгляньмо кейси цих двох років детальніше.
2007 рік. Бюджет: доходи – 157,3 млрд грн, видатки – 174,6 млрд грн, дефіцит – 15,7 млрд грн зростання ВВП – 7,3%, інфляція – 16,6%
Джерела додаткового ресурсу. З 1 січня 2007 року були збільшені ставки ренти на нафту, природний газ та газовий конденсат, ставки акцизів на пиво, сигарети, спирт, коньяки та бренді, а також запроваджено акцизний збір на кузови для автомобілів. Розширення податкової бази збіглося з підвищеною інфляцію. Споживчі ціни зросли на 16,6%, що перевищило річний прогноз уряду (7,5%) у 2,2 раза і стало найбільшим значенням з 2001 року.
Як змінилися видатки. Протягом року депутати збільшили видатки, впровадивши новий спосіб стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів. Було виділено додатковий ресурс на програми соціально-економічного розвитку, збільшено посадові оклади педагогам та видатки на вугільну промисловість тощо. Укравтодор отримав право додатково залучити кредитів на 4,7 млрд грн.
Результат. Збільшений план доходів не виконано на 2,4 млрд грн (1,4%). Видатки державного бюджету не виконані на 11,8 млрд грн (6,4%). Розширення податкової бази згенерувало додатковий дохід. Інфляційний податок став одним з додаткових джерел доходів бюджету. Також у 2007 році зростав імпорт, що призвело до збільшення митних надходжень. Підприємства у свою чергу показали поліпшений фінрезультат і згенерували додатково майже 10 млрд грн податку на прибуток.
2012 рік. Доходи – 374 млрд грн, видатки – 413,6 млрд грн, дефіцит – 38,8 млрд грн, ВВП – зростання 0,2%, дефляція – 0,2%
Джерела додаткового ресурсу. У бюджет 2012 року зміни вносилися 38 разів. У результаті доходи збільшились більш ніж на 40 млрд грн. Депутати збільшували план надходжень від імпортного ПДВ (+14,3 млрд грн), акцизів з вироблених в Україні товарів (+4 млрд грн), податку на прибуток підприємств (+3,4 млрд грн) та інших надходжень.
Як змінилися видатки. Додатковий ресурс було спрямовано на перерахунок пенсій громадянам, які вийшли на пенсію до 2008 року, підвищення пенсій військовослужбовцям, підвищення виплат інвалідам та чорнобильцям, підтримку вугільної промисловості. Тоді ж було передбачено субвенцію місцевим органам влади на покриття різниці в тарифах, збільшено видатки на соцекономрозвиток регіонів та виконання Києвом функцій столиці.
Результат. Фактично у 2012 році виконати бюджет не вдалося майже на всю суму збільшення – недовиконання за доходами становило 37 млрд грн (9,7%), за видатками – 31 млрд грн (7,3%). Проблема в тому, що реальний стан економіки виявився гіршим за макропрогноз. 2012-й став роком слабкого зростання економіки (+0,2% ВВП, що на 3,7 в.п. нижче від урядового прогнозу) та рекордно низької інфляції. Стан бізнесу за рік погіршився, а тиск податківців посилився. За інформацією Рахункової палати, переплати податків до державного бюджету за рік зросли на 2,3 млрд грн.
Як бачимо, якщо "економіка не дозволяє", то збільшення доходів та видатків залишиться на папері: заплановані показники просто не вдасться виконати.
Небезпечна бюджетна політика. Ознака 2
Маніпуляції з макропрогнозом. Показником, який стримує політиків у своїх бажаннях збільшувати витрати, зазвичай є дефіцит бюджету. Останні три роки розмір дефіциту бюджету України контролюється МВФ, і будь-які рішення щодо його зростання викликають жорстку критику кредитора.
Збільшити видатки і втримати дефіцит "у рамках" можна двома способами – збільшивши паралельно доходи, або збільшивши номінальний ВВП. Так сталося минулого року.
Напередодні розгляду проекту бюджету-2018 у другому читанні уряд вибірково уточнив макропрогноз – збільшив номінальний ВВП та показник інфляції на 2018 рік. Це дозволило "вписати" збільшений дефіцит (на етапі між першим і другим читанням доходи, видатки й дефіцит бюджету змінилися) в узгоджений з МВФ розмір. Подібні фіскальні маневри – ознаки ручної "підгонки" макропрогнозу під "потрібні" параметри бюджету.
Після прийняття бюджету постійний представник МВФ в Україні Йоста Люнгман заявив: у бюджеті-2018 є значні фіскальні ризики як за доходами, так і за видатками. Міністр фінансів Олександр Данилюк зазначив, що зауваження МВФ у частині ризиків стосувалися й коригування макропрогнозу.
Небезпечна бюджетна політика. Ознака 3
Клінч монетарної політики із соціальною. Нерівномірне збільшення соціальних видатків призводить до того, що в окремі роки доходи громадян зростають набагато швидше за темпи росту економіки, продуктивності праці й доходів бюджету. Це у свою чергу підштовхує інфляцію і змушує НБУ проводити більш жорстку монетарну політику. Це не подобається уряду, який прагне прозвітувати перед виборцями про швидке зростання економіки. За 15 місяців до виборів це виливається у заяві прем’єр-міністра Володимира Гройсмана та першого віце-прем’єра Степана Кубіва про необхідність звузити повноваження НБУ та змінити політику регулятора щодо облікової ставки (і це тільки в публічній площині).
Ризики посилюються
Які ризики для макростабільності несуть вибори 2018-2019 років?
По-перше, прискорення тенденції збільшення соціальних видатків. У 2016 та 2017 роках уряд Володимира Гройсмана вносив зміни в держбюджет, але тримався у рамках запланованого дефіциту. Зараз у кожному новому рішенні про збільшення видатків за відсутності додаткових джерел доходів криється ризик збільшення дефіциту.
По-друге, уже є перші "дзвіночки" того, що економіка не згенерує достатньо доходів, щоб оплатити бажане збільшення соціальних видатків. Уряд почав шукати додатковий ресурс у податках.
Так, разом зі збільшенням пенсій військовослужбовцям та поліцейським Андрій Рева заявив про доцільність розширити базу оподаткування ЄСВ і ввести регресивну шкалу сплати єдиного соціального внеску зі всієї суми зарплати (зараз діє обмеження – ЄСВ 22% платиться із суми 15 мінімальних зарплат).
Ця норма торкнеться тих, хто отримує високі "білі" зарплати і, за підрахунками Реви, дозволить поповнити Пенсійний фонд на 5 млрд грн. Можливий інший наслідок – посилення податкового тиску на "білий" бізнес і ризик його часткової тінізації.
По-третє, відносини України з МВФ сьогодні стоять "на паузі" – Україна не прийняла закон про Антикорупційний суд і не підвищила тарифи на газ, як того вимагає програма співпраці з кредитором.
Кризу відносин з МВФ останнім часом посилили наміри президента внести в парламент закон про податок на виведений капітал (ПнВК) без належних бюджетних компенсаторів. – У перші роки дії ПнВК, за оцінками Мінфіну, очікуються бюджетні втрати на рівні 25 млрд грн. МВФ вбачає у впровадженні ПнВК без компенсаторів великий ризик збільшення дефіциту бюджету і загрозу подальшому виконанню програми.
Співпраця з МВФ важлива не тільки через можливість залучення дешевих грошей, а й завдяки ролі фонду як запобіжника від шкідливої фіскальної політики.
Без таких запобіжників вірогідним стає сценарій, у якому українська економіка вертається на порочне коло непомірного роздування дефіциту бюджету з подальшою втратою макростабільності.
VoxUkraine, спеціально для ЕП