В 150 километрах от Окружной, или Что сделала с малыми городами децентрализация

Щодня вщент заповнені електрички, автобуси і мікроавтобуси везуть сотні тисяч жителів навколишніх сіл і містечок у Київ, в найбільший центр зайнятості країни.

Вставати о 4.00 ранку, щоб потрапити на роботу на 8.00 або закінчити робочий день о 18.00 і потрапити додому лише о 21.00. Комусь це може здатися дикістю, а для когось це норма. Деякі "заробітчани" проводять по три-чотири години на день у транспорті і долають не одну сотню кілометрів.

Де закінчується межа "навколишніх" населених пунктів, вирахувати важко. 150 км від київської Окружної — це мало чи багато?

Такою є відстань від Києва до Ніжина — невеликого історичного міста в центрі Чернігівщини. Близько 70 тис мешканців. Друге за розміром місто обласного значення. Вузловий центр залізничних та автомобільних шляхів. Останній факт визначальний: в будні з міста виїжджає 30-40% працездатних ніжинців. Їдуть переважно в Київ і Чернігів.

Електрички починають ходити з 3.00 ночі. Півтори години, 70 грн — і в Києві. Деякі кияни втрачають стільки ж часу, щоб дістатися до роботи.

Гідна оплата, комфортні умови для життя, якісні послуги — чи можливе це в невеликих містах? Розрекламована урядом децентралізація, яка діє уже три роки, мала саме таку мету.

Чи виконує вона свою роль? Чи більше коштів залишається в містах? Чи стали вони більш комфортними? Чи готові міста до освітньої і медичної реформ, які частково будуть запроваджуватися і за їх кошт?

Відповіді на ці питання ЕП шукала саме в Ніжині.

У виборі міста ми орієнтувалися на такі критерії.

Перший — населення 50-100 тис жителів. Обласні центри у даному випадку не показові, оскільки рівень життя там вищий, ніж у менших містах.

Другий — місто не повинно мати спеціальних статусів, наприклад, статусу "гірського міста", де соціальні виплати більші.

Третій — доходи місцевого бюджету не повинні залежати від одного підприємства.

Четвертий — місто не із зони АТО.

Які відповіді ми отримали — читайте далі.

Що таке бюджетна децентралізація

В теорії це звучить так: передавання додаткових повноважень та бюджетних надходжень від державних органів до місцевих громад, щоб останні могли самостійно, за власні кошти, вирішувати питання місцевого значення.

Однак теорія відрізняється від практики. Як і будь-який інший бюджет, кошторис Ніжина складається з доходів і видатків.

Перша частина — це податкові надходження і неподаткові надходження, тобто кошти, які місто заробило від здавання в оренду чи продажу комунального майна, штрафів, плати за послуги, а також додаткові надходження з держбюджету — так звані трансферти: гарантовані державою видатки, наприклад, пільги та субсидії або зарплати вчителям та лікарям.

Тепер детальніше про те, з яких джерел наповнюється бюджет міста.

По-перше — 60% податку на доходи фізосіб, кошти, що утримуються із зарплат працівників. Хоча до реформи в міському бюджеті залишалося більше ПДФО — 75%. Саме цей податок, навіть урізаний, залишається основним джерелом власних надходжень міст.

По-друге — 13,44% надходжень від акцизу з реалізованого в місті пального. Цей збір ввели у березні 2017 року. Він замінив 5% акцизу з роздрібної торгівлі пальним. Цей податок так само запроваджувався в рамках децентралізації. 

По-третє — єдиний податок, який сплачують до місцевих бюджетів підприємці-"спрощенці".

По-четверте — земельний податок: кошти, отримані від використання землі міста. Так було і раніше.

Крім того, бюджет міста отримує гроші з податку на нерухомість, екологічного і туристичного податків, адміністративних зборів. У 2016 році до доходів місцевих громад почали зараховувати збір за державну реєстрацію підприємців та за державну реєстрацію прав на нерухомість та їх обтяжень.

Податки податками, але левова частка доходів міст — це субвенції з держбюджету, призначені на пільги та субсидії для населення. Ці гроші проходять через місцевий бюджет "транзитом", не затримуючись.

Загалом доходи міст зросли, але ростуть і витрати. У 2017 році на місцевий рівень передали видатки на середні загальноосвітні заклади, крім видатків на оплату праці педагогів. Так само місту передали видатки на оплату праці, плату за комунальні послуги та енергоносії медичних закладів. Також держава не фінансує перевезення пільговиків та зв'язок.

В міській раді Ніжина порахували, що через зміни бюджетного законодавства у 2017 році доходи міста зросли на 14,7 млн грн, а видатки — на 60,6 млн грн.

Не той ефект

"Єдиний плюс, який ми отримали з 2015 року, — ми перестали брати позички у казначейства. Для порівняння: у 2014 році ми взяли близько 35 позичок на загальну суму 95 млн грн", — ділиться враженнями від бюджетної децентралізації міський голова Ніжина Анатолій Лінник.

Анатолій Лінник 

Зазвичай за позичками до Держказначейства міста зверталися, щоб профінансувати захищені статті, переважно соціальні виплати, коли в бюджеті були касові розриви.

Раніше міста часто користувалися "плечем" казначейства. Зараз у цьому нема потреби. З 2011 року місцеві бюджети демонструють профіцит, який особливо різко зріс у 2015-2016 роки.

Анатолій Лінник керує містом 3,5 року. Ніхто не знає, як би склалася його кар'єра, якби не Революція гідності. До втечі Януковича чернігівське місто "тримали" місцеві "регіонали".

Одним з найбільших "довгожителів" на посаді міського голови був Михайло Приходько, який керував Ніжином 17 років. Поки не загримів у тюрму. Майже десять років тому в машині мера знайшли пачку грошей. Виявилося, що це частина хабаря у розмірі 60 тис дол за надання у власність будинку міської лазні невідомому київському підприємцю.

Справа тягнулася п'ять років. За цей час ніжинці переобрали підозрюваного ще на один термін, але йому це не допомогло. У 2013 році він вимушений був залишити посаду після негативного для нього вироку суду.

Естафету підхопив його однопартієць — голова міської організації "Партії регіонів" Олег Кірсанов. Проте менш ніж через рік, після перших убивств на Грушевського, бренд ПР став  токсичним.

На позачерговій сесії у 2014 році Кірсанова звільнили і з другої спроби призначили на посаду секретаря ради та в. о. міського голови Лінника, який через рік під прапором партії Петра Порошенка виграв вибори й офіційно став міським головою.

Лінник критично ставиться до постійних заяв центральної влади, що, мовляв, у міст є мільярдні залишки на казначейських рахунках та великі накопичення на депозитах у банках.

На думку урядовців, за ці кошти місцеві громади можуть вирішити всі свої проблеми і побудувати якісну інфраструктуру.

"Починаючи впроваджувати фінансову децентралізацію, ми говорили, що кошти йдуть під відповідальність та повноваження. Однак 1 січня 2016 року залишки на казначейських рахунках місцевих бюджетів становили 32 млрд грн, на 1 січня 2017 року — 55 млрд грн. Зараз на депозитах — понад 14 млрд грн.".

Віце-прем'єр-міністр — міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко, серпень 2017 року

"Чиї це кошти? Близько 80% — це кошти Києва та обласних центрів. Тобто насправді на 20% населення припадає 80% коштів. І от до нас приходять і кажуть: "Так у вас тут шалені кошти для розвитку міста! Де вони? Чому ми не бачимо у вас такого прориву, як у Вінниці, Чернігові чи Львові?". У нас нема таких надходжень! У нас навпаки — тільки додаткові навантаження!" — обурюється Лінник.

Кожен рік після децентралізації супроводжується новим витком перерозподілу функцій між державним та місцевими бюджетами. Центр каже містам: "Ми вам дали додатковий ресурс, тож беріть додаткові повноваження". Міста: "Ресурсу недостатньо, не всі "потягнуть" додаткові функції".

Кінця-краю цій дискусії нема. Це призводить до дивних пертурбацій у бюджетному процесі, коли, приміром, утримання ПТУ кожного року "футболять" місцевим бюджетам, а потім знову повертають центру.

"Нам передали частину повноважень Державної міграційної служби, крім функцій з видачі паспортів. Повноваження передали і більше нічого. Навіть стільця не дали. Все це — витрати на офісне обладнання, комп'ютери, меблі — лягає на місто. Так само з передаванням функцій реєстраційної служби, з адміністративними послугами", — зазначає Лінник.

Згадав він і про сумнозвісні пільги на зв'язок та проїзд для населення. Раніше ці витрати покривалися окремою субвенцією з центрального бюджету, але у 2016 році держава припинила її надавати.

У 2017 році потреба Ніжина становила 19 млн грн, а місто профінансувало їх лише на 2,3 млн грн. Одразу посипалися судові позови.

Хоча буває так, скаржиться міський голова, що місто доплачує за проїзд не своїм містянам. Пасажиропотік великий, електричок багато і ходять вони щодня. Навіть якщо пасажир купує квиток у касі, місто не знає, житель це Ніжина чи ні. "Укрзалізниця" ж фіксує пільгу за місцем придбання квитка.

"Ми працюємо над тим, щоб запровадити картку містянина. Вона дозволить проконтролювати видачу пільгових квитків саме ніжинцям", — сподівається Лінник.

Місто бюджетників

Такі ситуації, як з пільгами, разом з новими повноваженнями розмивають одну з найбільш розрекламованих переваг децентралізації — зростання власних доходів міст.

У Ніжині зростання доходів є, однак в око впадає інше. Незважаючи на децентралізацію державних фінансів, з 2015 року залежність міста від дотацій з бюджету не зменшилася. Структура доходів міста виглядає приблизно 30 на 70, де 30% — це власні доходи міста, 70% — трансферти з центру.

"У нас парадоксальна ситуація. Знаєте, хто наповнює бюджет на 62%? Бюджетники. Знаєте наш Ніжинський консервний завод?" —  питає міський голова.

Можливо, назва заводу особливо ні про що не каже, але його продукцію знає вся країна. Принаймні, ніжинські квашені огірки і помідори — це знайомий для українців бренд, як, власне, і для вихідців з пострадянського простору. Недавно заводу виповнилося 90 років.

В кінці "нульових" завод разом з іншими виробництвами увійшов до складу групи Fozzy Group Володимира Костельмана (супермаркети "Сільпо", "Фора", Fozzy).

Проте Лінник згадує завод не для того, щоб нагадати про славетні ніжинські підприємства. Консервний завод зареєстрований у Києві, тож і податки сплачуються у столиці, що не може не засмучувати міського голову.

Загалом більшість великих підприємств та об'єктів міста майже не впливають на наповнення бюджету, а деякі з них місто ще й вимушене "дотувати".

З великих у Ніжині є ще завод оборонної промисловості "Прогрес" і ніжинський ремонтний завод. Останній — єдиний в Україні, який ремонтує інженерне озброєння, він належить "Укроборонпрому". Завод не має замовлень і дихає на ладан.

Ніжинський механічний завод, який був орієнтований на Росію та інші країни СНД, збанкрутував через санкції і має значні борги із земельного податку. Цей податок — одне з ключових джерел наповнення місцевих бюджетів, і у Ніжина з ним проблеми.

Річ у тім, що в межах міста розташовані військові частини та аеродром. Це об'єкти ДСНС і Міноборони. Проте ні Міноборони, ні ДСНС не закладають у свої кошториси витрати на сплату земельного податку. Щороку вони звертаються до міськради з проханням надати пільги. З 21 млн грн пільг, які місто надає щодо земельного податку, 20 млн грн припадає на ці об'єкти.

Школа "родинного" типу

"Розумієте, це школа-родина. Люди тут навчаються поколіннями. Якщо її закрити, то куди дівати вчителів? З учнями проблем найменше, адже інші школи міста заповнені не повністю", — говорить директор Ніжинської загальноосвітньої школа І-ІІ ступенів №4 Олег Манойленко.

Це лише один фрагмент двогодинної розмови ЕП з директором ніжинської школи, але він точно ілюструє ситуацію у багатьох українських школах, які планують оптимізувати.

Курс на оптимізацію шкіл влада декларує не перший рік. Логіка тут є: рівень заповнюваності багатьох шкіл в Україні низький. У першу чергу, йдеться про сільські школи та невеликі міста.

Замість того, щоб утримувати два заклади, заповнені на 50%, державі дешевше утримувати один, заповнений на 100%. Щонайменше — можна заощаджувати на оплаті за енергоносії та виплаті зарплати.

Однак в оптимізації є інший бік медалі — люди. У містечках і селах влада болісно сприймає такі реформи. У Ніжині, наприклад, 17 шкіл. У рамках оптимізації місту рекомендували закрити щонайменше п'ять, а то й сім.

Ніжинців цікавить лише близькість навчального закладу до дому. У місті є нові школи, розташовані у віддалених районах. Такою є школа №1, яка розрахована на 900 учнів, але заповнена лише на 50%.

Інша ситуація з школою №7 у центрі міста. Іржавий дах, далеко не нова будівля, але вона заповнена на 107%. Школа №10 виграє завдяки тому, що перекриває велику територію. Вона заповнена на 110%.

"Ще в часи, коли я був депутатом міської ради, нам департамент освіти і науки області постійно рекомендував закривати школи, — пояснює міський голова. — Жоден депутатський корпус на таке рішення не пішов".

Мотивація зрозуміла. Для депутатів почати закривати школи — це поставити хрест на власній політичній кар'єрі. Тому в Ніжині придумали свій варіант, як зберегти статус-кво: реорганізація. Його підтримують всі, включаючи керівника міста.

"Населення Ніжина — трішки більше 70 тис жителів. Учнів близько 6 тис. 17 шкіл і один ліцей — це велика кількість навчальних закладів. У 2017 році кілька шкіл було реогранізовано. От ми, наприклад, були школою І-ІІІ ступеня, а в травні 2017 року стали школою І-ІІ ступеня", — пояснює Манойленко.

"Другий крок, який чекає на школу, — створення на її базі навчально-виховного комплексу. Мова йде про поєднання школи та дитсадка. Що це дасть? Це забезпечить наступність. Дітки з дитсадка автоматично будуть іти у перший клас школи. Перший такий кейс вже є. Школа №16 розрахована на 1 200 учнів, але ходить туди тільки 460. Частину школи вже переробили під дитячий садок", — розповідає директор.

За надлишкової кількості шкіл у Ніжині катастрофічно не вистачає дитсадків. На 100 місць у садочку — 204 дитини.

Дефіцит дитсадків — історична проблема міста. Коли відбувався перехід від Радянського Союзу до незалежної України, багато об'єктів було передано під квартири. У 1990-х роках коштів на утримання садочків не було, зарплати не виплачувалися, тож батьки не водили дітей в дитсадки.

У Ніжині є кілька будівель "дитсадків з минулого", які не використовуються і руйнуються.

За словами міського голови, місто шукає можливості для залучення позабюджетних коштів або коштів з бюджетів інших рівнів і подає проекти на відновлення дитсадків. Однак поки що безрезультатно.

Наразі утримання закладів освіти "з'їдає" понад 35% власних доходів бюджету Ніжина.

Наввипередки з медичною реформою

На початку грудня 2017 року, коли ЕП перебувала у Ніжині, не було зрозуміло, скільки місто зможе витратити на медицину у 2018 році. Цифри щодо медичної субвенції були невідомі.

Президент до останнього не підписував законопроект про медичну реформу — свій автограф під документом гарант поставив лише 28 грудня. Через це депутати вирішили не змінювати підходи до фінансування медицини щонайменше на півроку, і тепер реформа стартує лише з липня.

Зрештою, в Ніжині елементи медичної реформи почали впроваджувати ще десять років тому. Йдеться про пункти сімейної медицини, яких у місті дев'ять.

Далі — більше. Поки МОЗ обіцяє запустити електронну систему е-health — загальнонаціональну електронну базу даних лікарів та пацієнтів, місто готується до запуску її локального аналога.

"Поліклініка, яка раніше надавала ці послуги, одна. Вона в центрі міста, а 50% ніжінців живуть у приватному секторі. Їм далеко їхати до поліклініки. Це незручно", — пояснює міський голова появу медпунктів.

ЕП відвідала один з недавно відкритих медпунктів. У ньому чисто і свіжий ремонт. Пацієнтів, правда, нема. Одна з медсестер пояснює, що зазвичай людей багато, однак прийом уже закінчився. На годиннику — близько 13.00.

"Ми хочемо ввести електронну базу пацієнтів міста. Онлайн-консультація, запис до лікаря без черги — все це буде можливо. Це в нас одна така програма у всій Чернігівській області", — розповідає головний лікар Ніжинського міського центру первинної медико-санітарної допомоги Оксана Калініченко.

Однак найбільше медиків хвилює, яку вони будуть отримувати зарплату, і хто працюватиме за новою системою.

"Молодий спеціаліст після закінчення університету хіба піде працювати сімейним лікарем у Ніжині на зарплату 2 600 грн?" — ставить риторичне питання Калініченко.

Як і інші невеликі міста України, Ніжин потерпає від відпливу молодих спеціалістів.

— У рамках медреформи передбачається, що зарплата лікаря залежатиме від кількості підписаних з пацієнтами договорів за 370 грн на рік. Це, на вашу думку, не спрацює на підвищення зарплати? — питає ЕП.

— Ні, — відповідає Калініченко.

— Чому?

— Лікар набере свою норму — дві тисячі пацієнтів, і держава йому відшкодовуватиме ці 370 грн. Це спрацювало б, якби лікарям спростили вимоги для отримання ліцензії і вони могли працювати в статусі ФОП. Тоді лікар набрав би 2 тис пацієнтів і отримував би зарплату 18 тис грн, а медсестра — 12 тис грн. Але ми не враховуємо тут видатки на енергоносії та устаткування.

— А як буде без спрощення ліцензійних вимог?

— Зараз лікарі працюють у конкретних медзакладах. Лікар набере свою норму пацієнтів і погоджуватиме з керівництвом свою зарплату залежно від усіх супутніх витрат. Наскільки вдасться вийти на заявлені суми — невідомо.

Для медиків "гроші, які ходять за пацієнтом", і ті, які лікар отримає, — різні речі. Ще один нечіткий момент — з яких джерел лікарі отримуватимуть зарплату у перехідний період: з моменту старту реформи і до того часу, коли вони наберуть необхідну кількість пацієнтів, — підсумовує Калініченко.

* * *

Питань наразі більше, ніж відповідей. Між реформаторським баченням центру і реаліями міст — прірва, і подолати її в найближчій перспективі неможливо. Або в Києві все погано з комунікаціями, або міста не дочувають.

Фото Дмитра Ларіна