"У 2015 році витрати держави на дотації, пільги та інші форми допомоги досягли 80 млрд грн. З 2016 року витрати держбюджету на ті ж цілі збільшилися до 101 млрд грн. Ці кошти були спрямовані в переважно нерентабельні галузі (видобуток вугілля, торфодобувну галузь, виробництво металу). Тенденція зберігається: в бюджеті на 2017 рік ці витрати становлять 170 млрд грн".

Після трьох років декларованої політики скорочення державних видатків, дерегуляції і невтручання уряду в економіку ці цифри виглядають сенсаційно: 170 млрд грн — це майже третина держбюджету і понад 6% очікуваного ВВП.

Усе виглядає ще сенсаційніше, якщо врахувати, що наведена вище цитата — з плану дій уряду. Він був затверджений навесні 2017 року напередодні річниці Кабміну Володимира Гройсмана. Однак прем'єр і його міністри ніколи не заявляли, що збираються витратити понад 6% ВВП на підтримку економіки.

Чи відповідають дійсності цифри в урядовому документі? Хто і за яким принципом отримує і з якою ефективністю витрачає десятки мільярдів?

Запити до Кабміну, МЕРТ і Мінфіну з проханням надати детальніші дані про державну допомогу і пояснити цифри, не прояснили ситуацію. Вони, скоріше, показали, що моніторинг і контроль за тим, як держава витрачає гроші на підтримку економіки, неефективний, а в деяких випадках і зовсім відсутній.

Виявилося, що цифри в документі Кабміну не "урядові". "Зазначені у звіті дані надавалися незалежними фахівцями і розраховувалися на підставі експертних оцінок, які не містять відповідних статистичних даних у загальному доступі", — офіційно відповіли VoxUkraine у Міністерстві фінансів.

Слід 170 млрд грн вдалося знайти в кандидатської дисертації НАНУ Олени Ліллемяе "Господарсько-правове забезпечення державної допомоги суб'єктам господарювання". Як з'ясувалося, цифри були взяті з інших документів уряду.

З посиланням на Мінфін науковий співробітник пише, що у 2016 році бюджет надав суб'єктам господарювання допомоги на 101 млрд грн, і що в цій цифрі враховані державні гарантії і податкові пільги.

Мінфін по-іншому трактує ці дані. З повідомлення на сайті відомства випливає, що 101 млрд грн — це витрати зведеного бюджету на економічну діяльність. Приписувати всю цифру до державної допомоги некоректно.

Що вважається державною допомогою в Україні

Що таке державна допомога, визначають кілька документів. Її рамкові характеристики прописані в угоді про асоціацію України з Євросоюзом. Згідно з нею, державна допомога — це допомога, яка не шкодить конкуренції і торгівлі між Україною та ЄС. У тому числі — допомога бідним і малорозвиненим регіонам, інвестиції для адаптації підприємств до стандартів ЄС — можлива в обсязі до 40% допустимих витрат. Також до державної допомоги належить підтримка культури і проектів в інтересах сторін, проектів, які вписуються у спільний європейський інтерес.

Угода про асоціацію підштовхнула Україну до розробки й ухвалення закону про державну допомогу підприємствам. Згідно з ним державна допомога — це підтримка в будь-якій формі суб'єктів господарювання за кошт держави чи місцевих ресурсів, яка спотворює економічну конкуренцію.

Профільний закон конкретизує її види: субсидії і гранти, дотації, податкові пільги, списання боргів, надання гарантій і пільгових кредитів, продаж майна і надання товарів і послуг за цінами, нижчими від ринкових, входження в статутний капітал підприємства або збільшення частки в статутному капіталі.

Багато господарів — мінімум контролю

З оцінкою державної допомоги в Україні все непросто. У Мінфіні, Мінекономіки і Кабінеті міністрів не надали детальної інформації про те, які саме види державної підтримки мав на увазі уряд у своєму звіті.

З 2 серпня закон про державну підтримку набув чинності. З цього моменту у державної допомоги з'явився основний "господар" — Антимонопольний комітет.

Закон наділяє АМКУ багатьма функціями: аналізувати державну допомогу, контролювати використання грошей, тимчасово припиняти їх надання, вимагати повернення коштів, якщо допомога шкодить конкуренції. Оскільки закон почав працювати недавно, в АМКУ ще нема всієї інформації.

До контролю і розподілу державної підтримки також причетне Міністерство економічного розвитку і торгівлі. Воно має право аналізувати державну підтримку, брати участь у відборі інвестиційних проектів, що претендують на державну допомогу, підвищувати конкурентоспроможність економіки.

Однак ці функції не передбачають прямих важелів контролю за виділенням ресурсу і зводяться до паперового аналізу, який не береться до уваги.

За підтримку експортерів відповідає Кабінет міністрів. З грудня 2016 року діє закон про експортно-кредитне агентство — ЕКА, покликане підтримувати українських експортерів. Створити його повинен Кабмін. Передбачалося, що ЕКА запрацює з червня 2017 року, але воно не запрацювало.

У 2015 році державну підтримку оцінили експерти в рамках проекту "Гармонізація системи державних закупівель відповідно до стандартів ЄС".

Експерти констатували: державна допомога може спотворити економічну конкуренцію і торгівлю, оскільки надання субсидій і податкових пільг одним підприємствам може негативно позначитися на становищі інших.

Часткове розуміння динаміки та масштабів прямої державної підтримки дають видатки на економічну діяльність казначейства. Там "сидять" кошти на державну підтримку в широкому сенсі: не тільки на пряму підтримку, а й гроші на ремонт доріг, що за економічною суттю не є державною підтримкою.

Однак ця класифікація не відображає податкових пільг для компаній і галузей.

"Державна допомога — це коли держава допомагає грошима, створенням спеціальних умов або іншим чином, в результаті чого виникають неконкурентні умови. Наприклад, вливає гроші в "Укравтодор". Якщо ж держава проводить тендер на будівництво дороги і купує послуги "Укравтородору", це не державна допомога", — пояснює старший економіст ЦЕС Дмитро Яблоновський.

Витрати: вічний курс на скорочення

З року в рік під тиском міжнародних кредиторів уряди України декларували курс на більш раціональне й адресне витрачання коштів на підтримку бізнесу. Такий підхід у середньостроковій перспективі прописаний у плані дій уряду.

"До кінця 2017 року співвідношення обсягу наданої державної підтримки до ВВП істотно не зміниться, а до кінця 2020 року очікується його зменшення", — написано у програмному документі Кабміну.

З 2016 року загальний тренд на скорочення витрат вдалося витримувати. Якщо у 2015 році на економічну діяльність витрати держбюджету становили 2,84% ВВП, то у 2016 році — 2,78%. У 2017 році тенденція може змінитися.

За даними казначейства планові річні витрати на економічну діяльність з урахуванням внесених змін до державного бюджету становлять 97 млрд грн або 3,4% ВВП. Під час липневого коригування держбюджету парламент збільшив витрати на дороги, вугільну галузь та будівництво.

Хто отримує більше

Виділення державної підтримки має кілька особливостей. В останні роки найбільше грошей держава витрачала на транспорт та сільське господарство.

Фактичні витрати на транспорт в останні три роки зменшуються щодо ВВП, залишаючись у номінальному обчисленні в межах 30 млрд грн.

У 2017 році тенденція могла змінитися. Кабмін розглядав варіант "докинути" на дорожню галузь 10 млрд грн, зекономлених завдяки репрофайлингу (реструктуризація зобов'язань з обслуговування і погашення ОВДП у портфелі НБУ). Однак репрофайлинг не відбувся: Мінфін та НБУ не погодили його умови.

Із сільським господарством ситуація інша. Якщо у 2016 році на нього витратили 0,23% ВВП, що менше порівняно з 2015 роком, то у 2017 році ситуація може змінитися. З початку 2017 року агросектор "пересів" з непрямої державної підтримки у вигляді податкових пільг на пряму у вигляді цільової дотації.

Результат цього маневру — скорочення непрямої державної підтримки у вигляді податкових пільг, але збільшення прямої. У 2017 році витрати казни на агросектор можуть зрости майже удвічі порівняно з 2016 роком до 0,43% ВВП. Ефект від переведення аграріїв на інший вид підтримки з'явиться пізніше.

З початку 2017 року аграрна дотація опинилася в центрі скандалу. У публічній площині розгорнулася гучна дискусія про те, наскільки справедлива державна підтримка, понад 40% якої дістається двом великим гравцям — групі компаній Миронівського хлібопродукту та агрохолдингу "Авангард".

Витрати на пільгове кредитування у секторі третій рік стабільні: 0,3 млрд грн.

В останні роки держава менше витрачає на вугільну галузь. З початком АТО витрати урізали: більшість шахт — на тимчасово окупованій території.

Якщо у 2015-2016 роках на погашення боргів з виплати зарплати шахтарям закладалося 200 млн грн і 500 млн грн відповідно, то у 2017 році такого рядка в бюджеті нема. Витрати на покриття собівартості вугілля також скорочуються.

Окрема історія — витрати на вугільну та торфодобувну промисловість. Планові суми "стрибають": у 2015 році було закладено 1,1 млрд грн, у 2016 році — лише 0,3 млрд грн. У 2017 році на цю програму у бюджет заклали 0,8 млрд грн. Фактично у 2015 році було виділено 0,2 млрд грн, у 2016 році — 0,1 млрд грн.

Цільові витрати бюджету — це тільки частина прямої державної підтримки. Є й інші її види. Наприклад, з економічної точки зору докапіталізація держбанків — це державна допомога. Чи є вона допустимою — питання відкрите.

Наявність легкого доступу до поповнення капіталу дозволяє банкам залучати депозити за вищими ставками та видавати дешевші кредити.

"Кожна фірма чудово живе завдяки урядовим "безкоштовним обідам". Ось чому фірми витрачають так багато грошей на лобіювання у Вашингтоні. Однак ринкова економіка виявляється в результаті у значно гіршому стані".

Луїджі Зінгалес, "Капіталізм для народу"

Пробудження контролера

Закон про державну підтримку суб'єктів господарювання покликаний сприяти бізнесу. Однак найбільш "грошові" статті виведені з-під його дії: державна підтримка сільського господарства, рибальства і військової сфери, інвестиції в об'єкти інфраструктури, послуги, які становлять спільний економічних інтерес.

У тому, що саме ці сфери виявилися в переліку винятків, є логіка.

Безпека та оборона — особлива сфера. Основний покупець її товарів і замовник її послуг на внутрішньому ринку — держава. Конкуренція тут можлива не на рівні покупця, а на рівні виробника. Військові компанії можуть конкурувати за увагу держави до їх продукту. Держава може їх підтримати, витративши на їх товари та послуги частину свого оборонного бюджету.

Це добре ілюструє недавній приклад. США вирішили замінити позашляховик Humvee й оголосили конкурс. Тендер Міноборони Штатів на постачання броньованих легких тактичних машин виграла компанія Oshkosh Corp.

Сфера інвестицій в об'єкти інфраструктури розглядається тут як сфера природних монополій, де не завжди є необхідність розвивати конкуренцію. Так, будувати дві однакові залізниці в одному напрямку не завжди доцільно.

Найбільш спірний виняток — державна підтримка АПК. В останні роки скасування пільг для українського агросектору — предмет дискусій в уряді і вимога МВФ. Тимчасом у ЄС аграрний сектор активно дотують.

За європейською аналогією сектор потрапив до переліку тих, державна підтримка якого не підлягає сумніву і не підпадає під сферу дії нового закону. Наскільки правильний такий підхід, ще належить з'ясувати на практиці.

В інших випадках АМКУ має право отримувати від державних органів дані про видану допомогу і визначати її долю. Нові повноваження дозволяють комітету стати арбітром, який контролюватиме десятки мільярдів.

Утім, новий закон — рамковий, він передбачає створення цілої низки нормативно-правових актів. Тривала підготовка документів і бюрократична тяганина — традиційні способи заблокувати дієздатність будь-якого органу.

Також не відомо, наскільки швидко відомства, які надають допомогу, відреагують на нові правові реалії. АМКУ повинен зібрати інформацію про державну допомогу і створити єдиний реєстр. Відомства та органи влади, які надають допомогу, повинні повідомити АМКУ про неї протягом року.

Важливий момент: АМКУ буде стежити за наданням допомоги лиш з точки зору впливу на конкуренцію, але не контролюватиме ефективність держпрограм, не визначатиме економічний ефект від них і не боротиметься з корупцією.

Наслідки безвідповідальності

Відсутність системного підходу до витрачання коштів на державну підтримку бізнесу призвела до негативних наслідків.

По-перше, витрати на державну допомогу виявилися заручниками політики. З року в рік Кабмін закладає на підтримку різних галузей суми, які має намір витратити протягом року. Плани формуються на старті бюджетного процесу на підставі запитів від розпорядників бюджетних коштів.

За задумом ці запити повинні бути економічно обґрунтованими. На практиці ж під час бюджетного процесу майбутні витрати на державну підтримку стають об'єктом політичних торгів при спробі домовитися з різними групами впливу.

По-друге, між плановими і фактичними витратами існує великий розрив. Плани ніколи не виконуються. Причин безліч: бюрократичні та складні тендерні процедури, низька якість проектів, маніпуляції з фінансуванням.

Порівняно з планами фактичне фінансування завжди менше на 10-15 млрд грн. Отже, у підходах до державної підтримки превалює ручне управління.

По-третє, непродуманий і політично мотивований підхід до державної підтримки бізнесу призвів до того, що підприємства самі просять її в уряду. Так, з огляду на погане фінансове самопочуття і негативну ситуацію на зовнішніх ринках ОПЗ попросив уряд постачати йому газ за спеціальною ціною.

По-четверте, попри всі недоліки загальне уявлення про стан справ у сфері державної підтримки на національному рівні є. Однак що відбувається на рівні міст, і як вони допомагають комунальним підприємствам, не знає ніхто.

По-п'яте, непрозорий механізм розподілу державних субсидій і дотацій шкодить конкуренції, стримує або спотворює розвиток цілих галузей економіки.

За участі старшого економіста ЦЕС Дмитра Яблоновського

VoxUkraine, спеціально для Економічної правди