Что не так с оплатой труда госслужащих и как это изменить
Суспільство та донори вже кілька років наполегливо вимагають від українського уряду реформ, але реформи йдуть повільно. З 19 червня по 2 липня 2017 року Індекс моніторингу реформ (іМоРе) становив +0,4 бала з п'яти можливих.
Частіше за все, коли говорять про реформи, згадують політичну волю до змін в країні. Проте навіть за наявності політичної волі мало просто ухвалити закон чи постанову — зміни потрібно імплементувати на всіх рівнях.
Постає питання, хто робить реформи. Це звичайні державні службовці: управлінці, працівники середньої та нижньої ланок. Саме вони будуть якісно чи не якісно впроваджувати найкращі закони або політики урядовців топового рівня.
Реформу сектору державного управління почали два роки тому. У 2015 році Верховна Рада ухвалила закон "Про державну службу" та "Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 роки".
Цей закон відповідає європейським принципам держуправління та вирішує основні проблемні питання державної служби. Проте у 2017 році система все ще далека від досконалості. Чинний механізм оплати праці державних службовців заважає оновленню кадрів, хоча й обходиться платникам податків у значну суму.
Очікується, що в 2017 році видатки на оплату праці в державному секторі сягнуть 10,8% ВВП. Для країни з перехідною економікою і великим боргом цей рівень зависокий. Такі видатки можуть собі дозволити тільки економічно розвинені країни. У ЄС частка видатків на оплату праці у 2016 році в середньому становила 10,2%.
Закон ввів дві важливі новели. Перша — відкриті конкурси на вакантні посади в державній службі, щоб залучити людей з-поза меж системи. З того часу було проведено 26 тис кадрових конкурсів, а держслужба стала однією з трьох найбільших сфер на ринку праці за кількістю розміщених вакансій.
Друга новела — підвищення винагороди на державній службі та зміна структури оплати праці. Однак з часом обидва ці здобутки виявили свої вади.
У цій статті автори зупинилися саме на цих вадах. Виявилося, що чинна система демотивує людей брати участь у конкурсах і погіршує результат реформи. Україна невдовзі опиниться перед необхідністю виправляти спричинені цим диспропорції.
Які вади залишилися у новій системі оплати праці
В Україні прийнята централізована система оплати праці працівників публічного сектору на базі тарифної сітки. Їх зарплата складається з базових, тимчасових та пільгових компонентів. Базові компоненти — це посадовий оклад та постійні надбавки за вислугу років та за ранг державного службовця.
Також службовці мають право на два види матеріальної допомоги: на вирішення соціально-побутових питань і на оздоровлення на час відпустки. Тимчасові премії та надбавки — це додаткові виплати, які залежать від умов та результатів роботи.
Складові винагороди за працю в секторі державного управління в Україні
Перша проблема полягає у тому, що надто велика частка тимчасових компонентів у зарплаті робить службовця заручником керівника. Премії легко перетворити з інструменту заохочення на інструмент тиску чи схиляння до корупції.
Новий закон збільшив частку посадового окладу з 26% у 2015 році до 34% у 2016 році, та вона ще низька. Добре, що ці викривлення поступово виправлятимуться.
Фактична та очікувана структура грошової винагороди за законом, % від загальної виплати
З 1 січня 2018 року мінімальний посадовий оклад зросте до 1,5, а з 1 липня 2018 року — до 1,75 розміру прожиткового мінімуму. З 1 січня 2019 року щоквартальні премії будуть обмежені 30% річного посадового окладу, а максимальний розмір преміального фонду не перевищить 20% річного фонду оплати праці.
Порівняно з чинними правилами це радикальні зміни, адже зараз економія фонду оплати праці повністю розподіляється на преміальні, і цим нерідко маніпулюють. Керівники можуть навмисне тримати певну кількість посад вакантними, щоб збільшити обсяг вільних ресурсів для виплат своїм підлеглим.
Голова Нацдержслужби Костянтин Ващенко вважає, що частка таких вакансій у штатному розписі може становити 10-15%. З одного боку, це дозволяє легально платити зарплати, наближені до ринкових, з іншого — цим можна зловживати.
Друга проблема — дискримінація в оплаті молодих спеціалістів та фахівців з-поза меж системи державної служби, адже надбавка за вислугу років може сягати 50% доходу працівника. На жаль, цей недолік збережено і в новому законі. Через це топовий керівник, який прийшов з недержавного сектору, може отримувати приблизно стільки ж, скільки службовець середньої ланки, який має великий стаж.
Такі ситуації непоодинокі: за даними Держстату, у 2015 році частка керівників усіх рівнів та категорій на державній службі з вислугою понад 15 років, тобто тих, хто мав надбавку за вислугу років на рівні 45-50%, становила 46%. Ще 26% керівних працівників мали стаж 10-15 років і надбавку до посадового окладу 30-42%.
Щоб мати уявлення про сукупні розміри винагороди державних службовців центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), автори зробили розрахунок умовної середньомісячної виплати при мінімальних та максимальних надбавках, визначених законом для працівників ЦОВВ центрального рівня.
Розрахунок грошової винагороди службовця ЦОВВ центрального рівня на основі схеми посадових окладів, 2017 рік, грн на місяць до оподаткування
* Сукупно два види матеріальних допомог: на оздоровлення при наданні щорічної оплачуваної відпустки та на вирішення соціально-побутових питань. Для рівня державного секретаря гарантованими є надбавки за інтенсивність праці та виконання важливої роботи в обсязі не менше 50% посадового окладу за кожну.
** Враховані усі тимчасові надбавки та виплати: за додаткове навантаження, за інтенсивність праці, за виконання особливо важливої роботи, за участь у підготовці законодавчих актів, за доступ до секретної інформації.
Третя проблема — працівники різних центральних органів влади (ЦОВ) отримують різні винагороди. Найвищі оклади встановлені для посадовців новостворених антикорупційних органів — НАБУ та НАЗК. Вони в рази перевищують оклади найвищого рівня державної служби — державного секретаря.
Посадовий оклад простого прокурора Генеральної прокуратури подібний до окладу керівника державного органу центрального рівня. Такий підхід суперечить принципу рівнозначності оплати за однакову роботу.
Це помітно навіть на усереднених показниках. У 2016 році розрахункова середньомісячна зарплата для різних міністерств варіювалася в діапазоні 2 882-9 377 грн, тоді як середній показник у міністерствах становив 6 374 грн на місяць.
Навіть у межах одного відомства зарплати можуть дуже відрізнятися. Це демотивує працівників, особливо якщо вони не розуміють причин диспропорції.
Щоб вирішити ці проблеми, не обійтися без детального аналізу фактичної оплати праці та впливу різних варіантів змін на сукупні витрати на оплату праці у секторі. Для цього потрібна централізована база даних кадрового обліку й оплати праці. За словами Ващенка, таку систему створять за донорські кошти до кінця 2017 року.
Чому висока частка премій не мотивує
Держави всіляко експериментували з компонентами винагород, але далеко не завжди це додавало мотивації працівникам та покращувало якість їх роботи.
У 1980-х роках на хвилі реформ державного управління розвинуті країни поставили частину винагороди у залежність від оцінки результатів роботи працівника (performance-related pay). Згодом цю практику підхопили інші держави.
Крім цього, багато країн зменшили частку варіативних та пільгових компонентів оплати в структурі грошових винагород та збільшили гарантовану частку. За даними ОЕСР, у 2011 році на премії припадало лише 20-35% зарплати службовця.
Варіацій мотивування персоналу залежно від результатів роботи та систем оцінки було багато. У Португалії ввели таке правило розподілу премій: у межах системи премії за належний рівень виконання обов'язків отримують чверть працівників, з яких 5% отримують вищі премії, якщо результати їх роботи визнані зразковими.
Якщо зразковими були визнані результати роботи всієї установи, то її преміальний фонд розподіляється між 35% працівників, з яких за зразкові результати преміюють 10% включно з керівниками.
У Німеччині елементи винагород залежно від результатів роботи ввели у 1997 році. Вони передбачають або одноразовий річний бонус у розмірі зарплати початкового рівня, або щомісячну премію до 7% початкового базового окладу.
Деякі країни встановили ліміт на частку премій у загальній виплаті працівнику.
У Латвії та Словенії кумулятивний обсяг бонусів не може перевищувати 40% та 55% сукупної оплати відповідно. У Литві після реформи середній рівень преміальних виплат зменшився до 20% сукупної зарплати, а максимальний розмір усіх надбавок та премій не може перевищувати 70% сукупної винагороди.
Чи підвищили мотиваційні схеми ефективність роботи працівників? Далеко не скрізь. Згідно з опитуваннями, тільки 31% литовських державних службовців вважають, що висока продуктивність призводить до підвищення зарплати. В Естонії так вважають 50%, у Латвії — 30%, у Польщі — 18%.
Частково це пояснюється недосконалими системами оцінки персоналу, а частково тим, що працівників сектору державного управління грошові компоненти оплати мотивували значно менше, ніж тих, хто працював у приватному секторі.
Результати опитувань чиновників показали: визначальними з точки зору мотивації є відчуття значущості роботи службовця, його вплив на ухвалення рішень, кар'єрне просування, соціальний захист та престиж державної служби.
Для країни з обмеженими бюджетними ресурсами та високими корупційними ризиками важливо максимально спростити надбавки до зарплати та поставити усі матеріальні стимули в залежність від мети реформи держслужби.
Наприклад, доцільно зменшити максимальний розмір надбавки за вислугу років з 50% до 30% або перекваліфікувати її у надбавку за релевантний досвід працівника, у тому числі поза межами державної служби.
Варто також проаналізувати, як в Україні для нових та старих чиновників працюють нематеріальні мотиваційні чинники: кар'єрні перспективи, вплив на ухвалення рішень, умови праці, культура взаємоповаги, зручність документообігу.
Не все те "низькі зарплати", що держсектор
Державна служба залишається непривабливим роботодавцем для українців. За результатами 26 тис кадрових конкурсів на вакантні посади в державній службі лише 2% посад зайняли люди, що раніше не працювали у цьому секторі, стверджує Національне агентство з питань державної служби.
Українці часто вважають, що у державному секторі зарплати низькі, і тому не надто цікавляться вакансіями. Проте це не так. Зарплати чиновників не відставали від темпів росту економіки: витрати на оплату праці у секторі держуправління та оборони за 2001-2015 роки на 35% перевищили ріст номінального ВВП.
Зарплати змінювалися нерівномірно, але за останні 15 років витрати на оплату праці частіше зростали швидше, ніж ВВП, аніж відставали чи були на рівні з ним. Після ухвалення закону про держслужбу фонд оплати праці чиновників і їх середні зарплати зросли більш ніж вдвічі у 2016 році, а в 2017 році зростуть ще на 48%.
Зміна номінального ВВП та видатків на оплату праці працівників сектору державного управління, 2001-2016 роки, % за рік
Середні зарплати у держсекторі конкурентні порівняно з виробничими галузями, але нижчі від зарплат у секторах технологічних та фінансових послуг.
Середня зарплата працівників центральних апаратів органів державної влади у 2016 році була на 11,4% вищою за середню зарплату у промисловості, але на 31% нижчою від середньомісячної зарплати у секторах фінансових послуг та IT.
Структура зарплати у державному та приватному секторах суттєво відрізняється.
У структурі фонду оплати праці працівників сектору державного управління у 2016 році посадовий оклад становив 34%, надбавки — 53%, премії — 13%. У фінансовому секторі та промисловості основна зарплата становить 60% сукупної винагороди, а додаткові виплати — 30-35%.
Дослідження оплати праці в державному і приватному секторах у ЄС показали, що для менш кваліфікованих працівників у державному секторі зарплата вища, ніж у приватному. Одночасно для більш кваліфікованих працівників та високопосадовців різниця між державним та приватним секторами зменшується або змінюється на користь приватного сектору. Така ситуація у Польщі, Словенії, Литві, Естонії.
У керівників вищих ланок державної служби, які не мають великих надбавок за стаж роботи на державній службі, середні заробітні плати на 40-60% нижчі, ніж у приватному секторі, у Польщі, Чехії, Литві та Естонії.
Така ситуація характерна і для України. Для спеціалістів центральних органів державної влади заробітні плати на 25-30% вищі, ніж для порівнюваних за змістом роботи посад у приватному секторі. Для керівників приватний сектор пропонує заробітну плату в середньому на 50% вищу, ніж державний.
Різниця в оплаті праці у державному секторі порівняно з приватним залежно від професійного рівня у країнах ЄС, 2010 рік, та в Україні, 2016 рік
Для вищого корпусу держслужби України доцільно змінити правила оплати праці. Наприклад, скасувати надбавки за вислугу та особливо важливі завдання і збільшити посадові оклади.
Мотиваційним елементом залишити премії або перейти до контрактної системи з окремими принципами формування винагороди, що залежить від досягнення цілей та передбачених контрактом результатів.
Що робити
Що можна зробити, аби держава стала більш привабливим працедавцем без суттєвого негативного впливу на фіскальну стабільність?
По-перше, необхідно створити базу інтегрованого кадрового та зарплатного обліку службовців, детально проаналізувати диференціації оплати праці та оцінити наслідки різних варіантів змін у структурі заробітних плат.
По-друге, зробити максимально прозорим механізм формування винагороди для службовців. Для країни з обмеженими бюджетними ресурсами та корупційними ризиками важливо спростити надбавки до зарплати та інші матеріальні стимули.
По-третє, зменшити диспропорції в оплаті праці в різних відомствах та уникати політичних рішень, які спотворюють рівні компресії зарплат.
Найбільш високооплачуваними працівниками в системі за посадовими окладами є працівники НАБУ: 40-50 прожиткових мінімумів порівняно з вісьмома прожитковими мінімумами для державного секретаря.
Необхідно вдосконалювати умови проведення конкурсів, підвищувати якість іспитів. Кандидатів слід тестувати не лише на знання законодавства, а й на логіку, вміння працювати в команді, лідерські якості, комунікативні навички. Не зайвими будуть і психологічні тести щодо схильності кандидатів до корупції.
Також слід змінювати систему оплати праці для вищого корпусу держслужби, забезпечувати мотивації та рівень оплати, порівнюваний з приватним сектором.
Ірина Піонтківська, старший економіст Центру економічної стратегії, Олександр Кашко, економіст Центру економічної стратегії