Как реформировать милицию

Кров у центрі столиці пролилася через непрофесіоналізм або "занадтий" професіоналізм (коли вірність присязі важливіша за здоровий глузд) правоохоронних органів.

Співпраця з "титушками" показала, що МВС злилося з криміналітетом. Захист влади замість того, щоб боронити територіальну єдність України, довів - СБУ обслуговує бізнес-інтереси.

Прокуратура перетвориласа на машину вироків для неугодних, та на інструмент отримання хабарів за "недоторканість".

Отже, силові органи України потребують докорінного реформування.

Причини непрофесіоналізму лежать на поверхні.

Правоохоронці діють в межах координат колишньої радянської системи, яка характеризується низкою негативних рис.

Це високий рівень корумпованості. Перевищення окремими співробітниками міліції службових повноважень. Використання посади для реалізації власних бізнес-проектів. Пріоритет захисту багатих прошарків суспільства.

Перевага формальним показникам у роботі. Неякісна освітня, фізична та психологічна підготовка кандидатів на службу. Маніпуляції відомчих прес-служб.

Окрема причина - низьке матеріально-технічне забезпечення правоохоронних органів, особливо міліції. Для країн Центральної та Східної Європи середній показник забезпечення становить 40 тис дол на одного міліціонера.

На 2014 рік на апарат МВС уряд передбачив 57,8 тис грн на одного міліціонера або 6,4 тис дол за курсом 9 грн за дол.

Віктор Янукович декларував реформу правоохоронних органів і паралельно її гальмував. У січні 2011 року він видав указ "Про план заходів з виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства у Раді Європи".

Відповідно до плану до 14 квітня 2013 року Мін'юст у співпраці з МВС повинен був розробити концепцію реформування правоохоронних органів. У співпраці з ГПУ - підготувати проект нового закону про прокуратуру. У співпраці з СБУ - напрацювати зміни до закону про службу безпеки.

Щоб прискорити роботу, Янукович створив координаційний комітет з питань реформування правоохоронних органів, яким опікувався Андрій Клюєв. Однак секретар РНБО умисно чи через некомпетентність не справився з завданням.

Після відмови від підписання асоціації з ЄС законопроект про прокуратуру завис. Законопроекти про органи внутрішніх справ та СБУ досі на доопрацюванні в уряді.

Як повідомили автору в РНБО, концепція реформування правоохоронних органів не затверджена. Через зрив реформ правоохоронні органи стали гальмом на шляху зростання добробуту суспільства через невідповідність розвитку економіки.

Зараз необхідний різкий поворот правоохоронної системи до потреб громадян та звуження функцій поліцейської держави.

У листопаді 2013 року Інститут проблем правозастосування при Європейському університеті в Санкт-Петербурзі оприлюднив власну концепцію комплексної реформи правоохоронних органів Росії.

Фото Дмитра Ларіна

За структурою правоохоронні органи Москви та Києва відрізняються. Однак вони мають і фундаментальну спільність: пронизані філософією радянської каральної системи. Відтак, деякі напрацювання росіян важливі для українських реалій і можуть бути застосовані новими керівниками правоохоронних органів у Києві.

Важливий акцент: реформи правоохоронних органів повинні здійснюватися в комплексі, максимально публічно та відкрито.

Дослідження ІПП виявили низку системних причин, що ведуть до постійного зниження якості виконання правоохоронної функції.

Передусім, це надмірна централізація правоохоронних відомств, множинність паралельних вертикалей управління, "палочна" система оцінки, відсутність дієвого контролю з боку громадськості та місцевих громад.

Названі базові проблеми не вирішуються. В результаті зростає управлінський апарат, який породжує нові звітні показники. Зростає паперова робота. Діяльність підрозділів стає ще менш прозорою для керівництва і суспільства. Робота "на показники" призводить до фальсифікації, стимулює незаконні методи роботи.

Для вирішення наведених проблем реформатори повинні поставити перед собою наступні цілі та завдання.

1. Боротьба з корупцією всередині органів.

2. Наближення правоохоронної діяльності до потреб громадян і конкретних поселенських спільнот - райони в містах, міста, райони.

3. Підвищення підзвітності громадянам.

4. Підвищення рівня довіри громадян до правоохоронних органів.

5. Усунення негативних наслідків правоохоронної діяльності: незаконного насильства, фабрикації справ, корупції і здирництва.

6. Усунення внутрішніх системних бар'єрів при реєстрації злочинів.

7. Перенесення центру уваги на переслідування найбільш суспільно небезпечних діянь.

8. Максимальне усунення правоохоронних органів від бізнесу.

Фото Дмитра Ларіна

9. Підвищення ефективності роботи з охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю.

10. Законність методів ведення оперативної роботи і слідства повинна забезпечуватися взаємним контролем правоохоронних органів один за одним.

11. За співробітниками правоохоронних органів визнається право добросовісної помилки. Стимули до приховування таких фактів повинні бути усунені.

12. Створення незалежних джерел відомостей про рівень злочинності та активності правоохоронних органів.

Ключова умова реформи полягає у відсутності додаткових фінансових витрат. Всі новоутворені органи та підрозділи повинні створюватися з опорою на матеріальну базу ліквідованих підрозділів. Підвищення зарплат та матеріального забезпечення планується лише за рахунок урізання інших видатків і скорочення чисельності.

Передача функцій на місцевий рівень здійснюється разом з фінансуванням.

Однак перед скороченням штату варто згадати досвід Росії та Грузії.

У Москві вирішили підняти зарплату міліціонерам через скорочення штату на 20%. Процес проходив непублічно. За висновками російського Комітету цивільних справ, міністерство скасувало вільні вакансії, технічні посади та дільничних. Фактично, заощадження коштів на підвищення оплати праці не відбулося.

У виданні Світового банку "Боротьба з корупцією у сфері державних послуг. Хроніка реформ у Грузії" наводиться ефективний досвід цієї країни.

У Тбілісі після масових скорочень у міністерстві внутрішніх справ на вакантні посади набирали найкращих випускників ВНЗ, які швидко вчилися. Зарплату підвищили за рахунок скорочення штату. Поліцейські відділки були забезпеченні відеокамерами, які фіксували діяльність нових співробітників.

Це дозволило реформаторам компенсувати чисельність працівників  ефективністю. Зараз штат МВС становить 261 тис осіб, включаючи 33 тис військовослужбовців та співробітників внутрішніх військ, 11,4 тис курсантів вишів, усі допоміжні служби разом з цивільними працівниками.

Фото Дмитра Ларіна

За даними Держстату, у 2013 році в Україні проживало 45 439 800 осіб. Таким чином, на 100 тис населення припадає 574 працівники МВС. За даними ІПП, максимальною нормою в країнах Центральної та Східної Європи вважається 450 поліцейських. Тобто Україні треба скоротити штат МВС до 204,4 тис осіб.

У 2014 році на одного міліціонера закладено 57,8 тис грн. Скоротивши МВС на 56 600 осіб, можна вивільнити на збільшення оплати праці 3,271 млрд грн.

Кого скоротити? Дослідники ІПП пропонують непрофільні функції і підрозділи правоохоронних структур передати профільним відомствам. Скасувати відділення з боротьби з економічною злочинністю через систематичний тиск на бізнес.

Охоронні підрозділи скасувати через наявність подібних на ринку. Видачу прав передати цивільним відомствам. Наприклад, уряд Грузії запровадив сервісні центри з видачі водійських прав та реєстрації транспортних засобів. Основну увагу було приділено швидкості та ввічливості співробітників нових центрів.

Як наслідок, збільшилися продажі на ринку вживаних автомобілів. У 2011 році уряд Грузії скасував вимогу щодо обов'язкової наявності водійських прав під час керування. Патрульна міліція на місці перевіряла інформацію про права, вводячи особисті данні водія до комп'ютера. Зник ринок підроблених прав.

Справи щодо корупції та порушень у правоохоронних органах слід передати на розгляд новоствореному органу з розслідувань посадових злочинів.

До слова, Сінгапур та Гонконг, які стали піонерами у створенні антикорупційних бюро, у 2013 році за індексом сприйняття корупції впливової міжнародної організації Transparency International посіли п'яту та п'ятнадцяту сходинки відповідно. Україна - на 144 місці.

Внутрішні війська варто передати до Міноборони. Для України це особливо актуально, бо ще не забулася братовбивча боротьба в центрі Києва, коли екс-керівник МВС Захарченко нацькував на громадян озброєні внутрішні війська.

Особливу увагу слід звернути на пропозиції ІПП щодо створення трьох рівнів поліції: муніципальної, регіональної та центральної. Муніципальна поліція відповідає за підтримання громадського порядку на підвідомчій території, реагує на звернення населення, реєструє їх і залучає поліцію вищих рівнів.

Фото Сергія Мосевича

Відповідно, на муніципальний рівень передаються патрульні служби, служби дільничних та чергові частини. Фінансування, яке надходило з центру, передається місцевим радам.

ІПП пропонує, щоб голова муніципальної поліції призначався органом місцевого самоврядування. Хоча можна згадати американський досвід інституту "шерифів", коли шефа поліції обирають громади.

Якщо до муніципальної поліції надійшов сигнал про неважкий злочин чи злочин середньої тяжкості, такими справами займається регіональна поліція.

Регулювання дорожнього руху на всіх трасах в межах регіону також в компетенції регіональної поліції. Центр не втручається. Так можна розірвати ланцюг хабарів, які за часів Януковича стікалися з найбільш віддалених районів до Києва.

До компетенції поліції центрального рівня входять розслідування тяжких та особливо тяжких злочинів на всій території країни, боротьба з міжнародною, міжрегіональною та організованою злочинністю. Для виконання таких функцій створюються підрозділи центральної поліції на регіональному та місцевому рівнях.

Особливу увагу під час реформування треба приділити системі оцінки та контролю діяльності правоохоронних органів.

Кількість припинених кримінальних справ у ході слідства з ініціативи слідчого чи прокурора та виправдувальний вирок у суді не повинні сприйматися керівництвом як негативні показники для поліції, слідчого чи прокурора.

Негативним показником повинна бути кількість обґрунтованих скарг на протиправні дії правоохоронних органів.

Треба поступово розвантажити прокуратуру від функції загального нагляду, щоб підвищити якість нагляду за діяльністю поліції, а також підтримку державного обвинувачення в суді.

Мінімізувати бюрократичне навантаження через чіткий перелік звітів для статистики та керівництва. Заборонити будь-які додаткові звіти.

Фото Сергія Мосевича

До слова, паперовий документообіг у структурі правоохоронних органів необхідно замінити на електронний. Видатки українських силовиків на папір вражають. Як встановив автор, прокуратурі Луганської області для нормальної роботи потрібно було канцелярії на 1,01 млн грн, з яких 401 тис грн - на папір та бланки.

Паралельно МВС повинне працювати над іміджем. Як сказав батько поліцейської реформи у Грузії Вано Мерабішвілі, змінити ставлення до поліції дуже просто: потрібно змінити ставлення поліції до громадян.

Правоохоронці повинні брати до уваги оцінку їх діяльності правозахисними організаціями та соціологічними службами. Громадська думка мусить стати чинником ефективності роботи. Керівництво правоохоронних органів повинне залучати до відкритих дискусій громадських експертів та спеціалістів.

В цілому, суспільство мусить окреслювати курс діяльності правоохоронцям. ІПП пропонує запровадити революційне положення, за яким правоохоронець повинен публічно вибачитися перед людиною, яку незаконно ув'язнили. Крім вибачення, передбачається грошова компенсація з бюджету.

Правоохоронні органи мусять налагодити збір статистики окремим органом задля об'єктивності даних. Рядових співробітників слід позбавити можливості викривляти статистику. В Україні таку функцію виконує ГПУ.

Як повідомили автору у прес-службі, для новоствореного Єдиного реєстру досудових розслідувань, який веде прокуратура, створили управління статистики Генпрокуратури. Очевидно, що для ефективного збору статистики треба впровадити офіційний електронний документообіг.

В останні роки режим посилював вплив поліцейської держави на суспільство. Правоохоронна система хронічно хвора і потребує докорінних змін. Проста заміна прізвищ та облич неприпустима. Ще одна Врадіївка - і народ повстане проти нової влади, тому діяти треба негайно.

Перевага наведеної концепції полягає у відсутності додаткових фінансових витрат. Скорочення персоналу та електронний документообіг вивільнять додаткові кошти. В Україні є тисячі випускників-юристів, які б за справедливу оплату та соціальні гарантії з ентузіазмом приступили до виконання нових обов'язків.

Боротьба з корупцією та конфіскація майна у корупціонерів швидко наповнить бюджет. Прозорі тендери забезпечать правоохоронців найкращим спорядженням. Відкритість у відділках можна організувати за допомогою відеокамер, які за 1 млрд грн придбали на вибори у 2012 році. Відеоспостереження можна вивести онлайн.

Фото Дмитра Ларіна

Порушення прав людини, що тривали десятиріччями, виростили цілу плеяду правозахисників, які радо долучаться до перевантаження правоохоронних органів.

Контроль місцевих громад над міліцією створить умови для плідної співпраці між правоохоронцями та громадянами. Дільничних будуть знати в обличчя.

Однак, приступаючи до реформи, потрібно пам'ятати: неможливо провести реформу МВС, не зачепивши прокуратуру чи СБУ. Паралельно повинні початися реформи судів, державної служби та фіскальних органів.