Эволюция Минфина: мутация, адаптация или имитация

Тот, кто нарезает хлеб, далеко не всегда является владельцем этого продукта. Но именно от него во многом зависит, кто за столом получит больший кусок.

Такую функцию в украинском государстве продолжает выполнять Минфин.

В 2011 году с хлебной должности руководителя этого министерства упорно и напряженно выжимали Федора Ярошенко.

Шла критика сверху, организовывались истерики снизу, а главное - шло давление с боков. Министерство работало непрозрачно, поэтому журналисты также были не довольны.

Категорически защищал своего главу Минфина только премьер-министр. Однако в итоге нашлись аргументы, давшие достаточный рычаг для того, что сломить позицию главы правительства в этом кадровом вопросе в январе-2012.

Эхо этой войны попало в ЭП в виде апрельского письма, подписанного советником президента - руководителем главного контрольного управления Администрации президента Анатолием Балюком.

Анатолій Балюк. Фото kommersant.ua

К письму прилагались акты проверок работы Минфина и Гостаможслужбы, составленные комиссией Администрации президента относительно выполнения поручений главы государства в бюджетно-налоговой сфере.

Изучив документ (выдержки - в конце статьи), можно предположить, что решение о смене главы Минфина в начале 2012 года мотивировалось в большей мере политическими воззрениями.

К работе комиссии привлекались СБУ, Минюст, МВД, Госфининспекция, Нацбанк и прочие уважаемые институты, но выявленные нарушения не уникальны. Со схожими проблемами министерство сталкивалось и в прошлом.

Тем не менее, не исключено, что формальный повод для отставки Ярошенко появился в результате работы именно этой комиссии в период с 3 по 21 октября 2011 года. Документ содержит описание ряда системных проблем, решение которых постоянно откладывалось.

С научной точки зрения

"Признать работу Минфина относительно реализации государственной финансовой и бюджетной политики неудовлетворительной. Комиссия считает работу Гостаможслужбы неудовлетворительной", - заявили члены комиссии в итоговых материалах проверок. В общем, исправлять есть что.

Согласно акту, Минфин наделен значительными полномочиями, но часто пользуется ими неэффективно - потери оплачивают налогоплательщики. Поскольку распоряжение исправить ошибки появилось лишь в апреле 2012 года, ситуация в Минфине с октября-2011 системно не очень изменилась.

"Процесс исправления будет эволюционным. Там достаточно большой объем замечаний, поэтому так с ходу это сделать невозможно", - сказал ЭП нынешний глава министерства Юрий Колобов о перспективах исправления нарушений и недостатков, которые по Минфину изложены на 48 страницах, а по Государственной таможенной службе - на 38 страницах.

Неправительственные эксперты считают, что в рамках существующих механизмов Минфин самостоятельно полноценно справиться с такой задачей не сможет.

"Анализ документа свидетельствует, что его задачей является скорее не вскрытие проблемных моментов функционирования госорганов, сколько создание условий для дисциплинарных санкций и политических решений. На фоне глубокого и взвешенного анализа деятельности госорганов в акте не идет речь о реформе", - сказал директор аналитической группы Da Vinci Анатолий Баронин.

По мнению координатора проектов Института экономических исследований и политических консультаций Александры Бетлий, аудит еще раз подтвердил существование значительных системных проблем в бюджетной сфере, которые касаются не только полномочий Минфина, но и других министерств.

"Часть критики касается вопросов, находящихся вне компетенции Минфина, хотя и является правильной", - подчеркнула она.

Бюджет наугад

Среди наиболее ярких замечаний - низкая чувствительность Минфина к замечаниям. Речь идет, в частности, о предложениях Минэкономразвития по местным бюджетам, Нацбанка - по макроэкономическим рискам и прогнозам, таможни и налоговой - по ожиданиям сбора налогов.

При этом согласно актам проверки, госбюджеты 2010-2011 годов формировались в условиях отсутствия адекватной методики прогнозирования поступлений по ряду важнейших налогов и платежей.

Различия между расчетами Минфина и предложениями налоговой и таможенной служб в 2010 году составили 13,3 миллиарда гривен, в 2011 году - 58 миллиардов.

Фото gazeta.ua

Вероятно, именно такой подход в прогнозировании являлся основной причиной усиления налогового пресса: усердие налоговых органов компенсировало некорректные бюджетные показатели.

В 2010-2011 годах сумма переплат в сводный бюджет выросла на 9,4%, в госбюджет - на 8,5%, соответственно до 13,92 и 12,69 миллиарда гривен на 1 октября 2011 года.

"Не в последнюю очередь такое состояние обусловлено необходимостью выполнения Государственной налоговой службой плановых задач по сбору платежей в госбюджет при недостаточно обоснованном планировании возможных объемов такого сбора", - сказано в отчете.

Лоббистская "забывчивость" также зафиксирована. В 2010 году Минфин не внес в госбюджет требование относительно определения стартовых цен на биржевых аукционах на нефть отечественного производства с учетом НДС.

В результате, в мае-декабре-2010 года на аукционах было продано 1,3 миллиона тонн нефти по ценам таможенной стоимости без учета НДС, то есть на 20% дешевле, чем импортное сырье. Благодаря этому покупатели нефти сэкономили на бюджете свыше 500 миллионов гривен - НДС и налог на прибыль.

Отдельная песня - льготы. По данным аудиторов в 2010 году потери бюджета из-за льгот составили 36,13 миллиарда гривен, а в первом полугодии 2011 года - 24,1 миллиарда гривен.

"Критичным в оценке действий Минфина является игнорирование влияния льгот и списания долгов на формирование доходной части бюджета. Предоставление льгот имеет признаки наличия в них коррупционной составляющей, а также фактора разбалансировки бюджета", - считают в Da Vinci.

Основная проблема - непрозрачность установления льгот, отсутствие обоснованности отнесения товаров к льготной категории, отсутствие методологической базы оценки целесообразности введения льгот, говорят эксперты.

Долги тяжкие

Один из принципиальных моментов в актах - сложная ситуация с госдолгом. Комиссия АП отмечает, что госзаймы и заимствования под государственные гарантии на 50% осуществляются с целью погашение старых долгов.

"Возможность повышения верхнего порога госдолга, свыше уровня, указанного в бюджете, создает серьезную угрозу для формирования бюджета и его выполнения в следующем году", - говорит Баронин.

По его мнению, этому способствует невозможность обслуживания государственных обязательств без дальнейших заимствований, а неадекватное формирование прогнозных показателей бюджета не позволяет оптимально рассчитать параметры заимствований.

При этом практика показала, что предоставление госгарантий под заимствования субъектов хозяйствования имеет, как правило, негативные последствия - долговые обязательства перекладываются на госбюджет.

Досталось и индексированным ОВГЗ. Хор критиков таких бумаг получил поддержку со стороны комиссии: кроме обычных рисков они подвержены еще и валютным рискам.

Одно из самых интересных предложений комиссии тоже касается ценных бумаг.

Предлагается рассмотреть вопрос о создании коллегиального органа по определению ставки доходности государственных облигаций. Как ожидается, он будет определять ориентиры стоимости финансовых инструментов, в том числе ОВГЗ, которые согласованы со среднесрочной стратегией управления госдолгом.

Отмечается слабая работа с национализированными банками: возможность обеспечения их прибыльной деятельности с 1 января 2012 года под сомнением.

Не обошлось и без анекдота. Дефолт по обязательствам Украины, в который пока мало кто верит, мог состояться 28 сентября 2011 года.

Речь, правда, о техническом дефолте: Госказначейство для своевременного погашения и выплаты дохода по облигациям для пополнения гривневого счета попросила Нацбанк продать немного валюты из своих резервов в день осуществления платежа. И хорошо, что НБУ согласился: для осуществления интервенции, а затем выплаты по ОВГЗ банковский день был продлен на два часа.

Примечательно, что проверка выявила многочисленные нарушения при приеме на работу работников департамента долговой и международной финансовой политики. В акте отмечается, что ни один из замминистра финансов не владел свободно иностранными языками, что затрудняло международные переговоры.

Бюджетные программы - деньги на ветер?

В сфере бюджетного планирования был обнаружен определенный прогресс. При подготовке госбюджета-2012 количество программ, которые финансируются из бюджета, сокращалось с 921 до 581.

Однако поскольку ситуация с закреплением однородных по сути программ за разными распорядителями крайне запущенная - этого недостаточно. Например, все еще остаются программы оздоровления детей Государственного управления делами, Минобразования и Минагрополитики.

Впрочем, основная проблема в том, что плохо финансируемые программы дают слабый эффект. Впрочем, это многих устраивает: критерии оценки эффективности госпрограмм отсутствуют.

Фото city.zt.ua

"Минфин почти единолично, не ориентируясь на стратегические цели программно-целевого метода бюджетного процесса, осуществляет дифференцирование средств госбюджета между главными распорядителями бюджетных средств", - подчеркивается в отчете.

Как и финансирование госпрограмм, отработка бюджетных запросов со стороны главных распорядителей бюджетных средств - легальное поле для коррупции.

Дело в том, что инструкции Минфина, которые направлялись главным распорядителям бюджетных денег в 2010-2011 годах, уже содержали граничный объем расходов общего фонда: его лишь оставалось распределить.

"Минфин диктует условия для формирования госбюджета не по программно-целевому методу - в части достижения конечных целей соответствующей бюджетной программы, а по принципу распределения между главными распорядителями средств их остаточного объема", - констатируется в акте.

Однако между строк этого тезиса вполне отчетливо просматривается очередь просящих главных распорядителей под дверями высоких кабинетов в Минфине, и не только накануне распределения ресурса.

Местным органам, согласно документу, также нет места в подготовке бюджета.

"Органы местного самоуправления устранены от формирования местных бюджетов, их влияние на редактирование показателей доходов и расходов местных бюджетов ограничено", - звучит горькая правда из первоисточника.

По словам Бетлий, низкая децентрализация и автономность местных бюджетов остается болезненным вопросом: такое положение вещей закреплено в Бюджетном и Налоговом кодексах.

"Поскольку доходы местных бюджетов ограничены, влияние местных властей на финансирование расходов слабое. Большинство доходов направляется на финансирование делегированных полномочий. Расходы развития минимальные, что не позволяет существенно улучшить инфраструктуру", - пояснила эксперт.

Динозавр в облаках

Постоянная острая борьба за пост главы Минфина показывает, что никакие регламентирующие акты, включая Бюджетный кодекс, пока не смогли сломать механизм предвзятого распределения общественных ресурсов.

В итоге, вокруг Минфина всегда "облако" настойчивых просителей, влиятельных лоббистов, промышленников, предпринимателей и удачливых казнокрадов.

При этом сотни блистательных умов в течение десятков лет делали работу этого инструмента все более изощренным, обеспечив обхождение всех преград, в том числе со стороны международных финансовых организаций.

Вот почему в вероятность положительных изменений верится с трудом.