"Землю – народу". Какие коррупционные схемы разрушит передача земель в коммунальную собственность

Народні депутати голосуватимуть за передавання всієї державної землі на місця та прозорі аукціони з продажу земельних ділянок.

За ініціативи президента Володимира Зеленського наприкінці 2020 року новостворені громади отримали від Держгеокадастру землі сільськогосподарського призначення.

Які ще землі будуть передані в комунальну власність після ухвалення законопроєкту №2194, наскільки спроститься зміна їх цільового призначення та які корупційні схеми зруйнує передавання всіх земель об'єднанням територіальним громадам?

На ці та інші запитання напередодні голосування у Верховній Раді відповідає експерт з питань управління земельними ресурсами проєкту USAID "Підтримка аграрного та сільського розвитку" Сергій Кубах.

— 10 жовтня 2020 року президент Володимир Зеленський підписав указ про передавання земель сільськогосподарського призначення з державної до комунальної власності. Через місяць уряд почав виконувати указ. Скільки земель уже передали місцевим громадам?

— За різними оцінками, за цей час передано близько 4 мільйонів гектарів сільськогосподарських земель. Тобто з 10,5 мільйона гектарів сільськогосподарських земель, які у 2016 році обліковувалися в державній власності, у комунальну власність перейшло близько 4 мільйонів гектарів.

Чи можна було передати більше?

По-перше, землі передавалися лише створеним об'єднаним територіальним громадам. Як відомо, їх утворення завершилося лише після 25 жовтня 2020 року, коли пройшли місцеві вибори.

По-друге, передавалися лише ті землі, які пройшли інвентаризацію і були зареєстровані в кадастрі. У більшості випадків це земельні ділянки, що перебували в оренді.

По-третє, певні землі не передавалися, оскільки їх включили до переліків ділянок, права на які виставляються на земельні торги. Передавання таких земель у комунальну власність можливе тільки після проведення земельних торгів та укладання договорів оренди з органами виконавчої влади. Тобто все це вимушено робилося в ручному режимі.

Крім того, за попередні роки значна частина земель державної власності, понад 6 млн га, відійшла в приватну власність у рамках "безоплатного передавання", частина, 0,5 млн га, залишається в користуванні Національної академії аграрних наук (землі академії не підлягають приватизації і передаванню).

Загалом близько 1 млн га перебувають у постійному користуванні держпідприємств і в комунальну власність не переходять.

— Отримавши землю у власність, громади збільшать свої бюджети завдяки надходженням від здавання землі в оренду. Наскільки завдяки цьому зростуть доходи місцевих органів влади?

— Конкретний обсяг додаткових надходжень до місцевих бюджетів залежить від багатьох факторів.

Зараз громади управляють землями в межах населених пунктів. Відповідно до законопроєкту №2194, органи місцевого самоврядування зможуть управляти землями і за межами населених пунктів.

Землі, не зареєстровані в державному земельному кадастрі, перебувають під загрозою різних маніпуляцій і корупційних схем. Саме громада мотивована оформити ці землі і вивести їх з нелегального використання.

Землями за межами населених пунктів органи місцевого самоврядування розпоряджалися до 2002 року.

Плата за землю (земельний податок або орендна плата за державну або комунальну землі) з будь-якої ділянки на території громади у межах та за межами населених пунктів надходить до місцевого бюджету.

Переглядаючи бюджети, багато громад виходять не лише з того, скільки земель вже отримали у власність, а й з розрахунку на ухвалення законопроєкту №2194.

За мінімальними розрахунками, дохід середньої громади з територією 30 тис га після проведення інвентаризації та планування земель збільшується на 1 мільйон гривень на рік.

У масштабах країни збільшення надходжень до місцевих бюджетів від оподаткування необлікованих земель усіх категорій та форм власності і від оренди державних і комунальних земель на конкурентній основі сягне 1,8 млрд грн на рік.

— Які ще землі після набуттям чинності законопроєктом №2194 будуть передані місцевим громадам?

— Відповідно до законопроєкту №2194, за межами населених пунктів з державної власності в комунальну перейдуть усі землі, крім земель під об'єктами державної власності.

Це передавання стосується сільськогосподарських та несільськогосподарських земель, у тому числі земель водного фонду та лісогосподарського призначення, і не торкається земель, наданих у постійне користування державним закладам.

Ліси, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, залишаться в державній власності. Вилучати землі лісогосподарського призначення з державної та комунальної власності і змінювати їх призначення  можна лише за згодою уряду, це правило залишається без змін.

Землі лісогосподарських підприємств, які ще не зареєстрували своє право на користування ділянками, залишаються за державою. Права на них підтверджуватимуться планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування.

До комунальної власності перейдуть землі лісогосподарського призначення, не надані за документацією державним підприємствам, установам та організаціям, які часто залишаються безгоспними, не охороняються і вирубуються.

— Як після ухвалення законопроєкту змінюватиметься цільове призначення землі?

— Цільове призначення земель можна змінювати і зараз відповідно до вимог законодавства.

Однак продовжують існувати певні обмеження для проведення цієї процедури щодо приватних земель сільськогосподарського призначення, тобто тих, на які поки що поширюється мораторій.

Змінити цільове призначення державних та комунальних сільськогосподарських земель можна, наприклад, з метою будівництва дороги чи іншого об'єкта містобудування.

Для приватних земель сільськогосподарського призначення встановлена подвійна заборона. Одна забороняє власникам землі відчужувати її, друга – змінювати цільове призначення.

Крім очевидних економічних втрат, мораторій має і негативні екологічні наслідки. Наприклад, неможливо змінити цільове призначення приватних земель, що деградують, на заліснення або рекреацію. Закон про обіг земель скасовує мораторій.

Зараз для зміни цільового призначення землі потрібно проводити тривалу процедуру оформлення, погодження і затвердження документів. Фактично ж процедура зводиться до відповідей на два запитання: чи зашкодить зміна цільового призначення навколишньому середовищу і чи не суперечить це законодавству.

Саме під час погодження документації часто виникають корупційні ризики і схеми.

Законопроєкт №2194 змінює процедуру погодження документації із землеустрою, у тому числі на зміну цільового призначення, на обов'язкове надання інформації про наявність обмежень на ділянку і на внесення цих відомостей до земельного кадастру з відображенням на публічній кадастровій карті.

Усі органи державної влади будуть зобов'язані відкривати інформацію для розробників документації (землевпорядників) про наявність таких обмежень у використанні земельної ділянки.

Зараз громадянин або землевпорядник приходять до чиновника для погодження документації із землеустрою. Той відкриває папку і відповідає: "Не можна". Тільки він знає, чи дійсно не можна, а якщо так, то чому. Тепер уся інформація буде доступна.

Особливий охоронний статус земель під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурного призначення поширюватиметься на землі будь-якого цільового призначення, тому заповідники та пам'ятки отримають кращий захист.

Передавання земель з державної в комунальну власність не вплине на спосіб їх використання та не призведе до зміни категорії земель. Сільськогосподарські землі залишаться сільськогосподарськими, заповідні території – заповідними, водно-болотні угіддя – водно-болотними.

Щоб захищати довкілля, потрібно розвивати мережу територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Справжній захист дає визначений законом охоронний статус, а не форма власності.

Є чимало корупціонерів, які виступають проти законопроєкту. Вони бояться втратити інструменти для корупційного заробітку.

— У 2020 році парламент ухвалив закон про планування земель. Згідно з ним, громади можуть розробити комплексні плани просторового розвитку: комплексно внести і публічно показати на кадастровій карті всі обмеження. Як цей закон кореспондується із законопроєктом №2194?

— Після затвердження комплексних планів просторового розвитку території громади необхідність погодження зміни цільового призначення взагалі відпадає.

За законопроєктом №2194, власник ділянки зможе самостійно змінити цільове призначення землі. Це стане можливим лише після затвердження та оприлюднення місцевою радою комплексного плану просторового розвитку території громади.

Цей план повинен пройти громадське обговорення та отримати погодження державних інстанцій у складі архітектурної ради та комплексної будівельної експертизи. Міняти призначення можна буде лише на те, що передбачене комплексним планом.

Громадянин звертається до кадастрового реєстратора, який перевіряє, чи можна це зробити згідно з даними Державного земельного кадастру та комплексного плану.

Тобто працюватиме підхід "можна все, що не заборонено". Саме так зникає корупційна складова.

Що відбувається в нинішній системі? Приходить інвестор, який хоче вибрати ділянку для будівництва. Як правило, це пов'язано із зміною цільового призначення, а значить, з оформленням документації.

Інвестор знаходить на кадастровій карті територію, яка його цікавить, і шукає контакти для зустрічі з головою адміністрації чи сільської ради, землевпорядником. У певний момент з'являються посередники, які обіцяють усе вирішити.

При реалізації системи, які запропонована в законі №711 про планування земель та законопроєкті №2194, необхідність цих посередників відпадає.

Зайшовши на геопортал, де опублікований Комплексний план просторового розвитку території громади, або на Національний геопортал Національної інфраструктури геопросторових даних, можна побачити всю інформацію і навіть порахувати свої витрати на оформлення і забудову.

— Місцеві жителі матимуть можливість заблокувати рішення керівництва ОТГ щодо землі, якщо воно буде суперечити інтересам громади?

— Комплексні плани просторового розвитку обов'язково проходитимуть публічні громадські обговорення і затверджуватимуться радою громади.

Голова громади не може ухвалювати рішення про надання земельної ділянки одноосібно, як це роблять зараз обласний керівник Держгеокадастру або голова державної адміністрації.

Якщо члени громади виступлять проти, то заблокують ухвалення рішення і голова нічого з цим не зможе зробити.

Власне, так Україна переходить від централізованої системи управління земельними ресурсами до системи публічного управління землями. Так, як у ЄС, де процес ухвалення владою рішень є публічним.

— У кадастрову карту для оприлюднення вноситимуть інформацію про всі заявки на передавання землі. За скільки часу до ухвалення остаточного рішення з'являтиметься ця інформація?

— Землевпорядна документація розробляється та затверджується не один місяць.

У кадастр інформація буде надходити відразу після отримання дозволу на розробку землевпорядної документації. Тобто громадськість матиме час для ознайомлення з нею перед ухваленням радою рішень про передавання земельних ділянок.

— Кажуть, іноземці скуплять несільськогосподарську землю і змінять її призначення на сільськогосподарське. Як відбуватиметься процес купівлі землі іноземцями і чи зможуть вони змінювати її цільове призначення?

— Державна і комунальна земля поки що продаватися не буде. Приватна земля – з 1 липня 2021 року і лише громадянам України. Іноземець не зможе придбати землю сільськогосподарського призначення. Юридичні особи України, учасниками яких є лише громадяни України, матимуть таку можливість з 1 січня 2024 року.

При обговоренні законопроєкту виник такий теоретичний розвиток подій: громадянин України змінює цільове призначення ділянки сільськогосподарського призначення на несільськогосподарське призначення, потім продає її іноземцю (такі землі вони мають право купувати), а потім іноземець знову змінює цільове призначення на сільськогосподарське.

Це неможливо. Іноземці цікавляться капіталовкладеннями, але вони вміють рахувати гроші і ризики. Іноземцям така схема не вигідна. Міняти призначення землі можна лише після затвердження містобудівної документації.

При цьому виникне питання про відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.

Щойно іноземець, який набув у власність несільськогосподарську ділянку, змінить її цільове призначення, на нього пошириться дія статті 145 Земельного кодексу, яка зобов'яже відчужити ділянку іншій особі.

До того ж, несільськогосподарська земля набагато дорожча за сільськогосподарську. Витрати іноземця на зміну цільового призначення перекриють вартість ділянки.

Навіть якщо хтось на це наважиться, законодавство зобов'язує іноземця продати належну йому землю сільськогосподарського призначення протягом року.

Таке зобов'язання періодично виникає, адже іноземці набувають права власності на землю сільськогосподарського призначення, наприклад, через спадкування.

Після ухвалення законопроєкту №2194 норми Земельного кодексу про те, що землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватися у власність іноземцям, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам, стають більш жорсткими.

— Кому іноземець повинен продати землю?

— Особі, яка має право купувати земельні ділянки: громадянину України. Це контролюють нотаріуси при оформлені угод і реєстрації прав власності. Якщо іноземець цього не зробить, то його права на ділянку примусово припиняються.

— Після запуску ринку землі кожен громадянин матиме право отримати в оренду 60 соток для городництва. Чому встановлене саме таке обмеження?

— Це обмеження встановлене для боротьби із схемою виділення ділянок в обхід земельних аукціонів. На жаль, зараз закон не обмежує розмір ділянок, які передаються в оренду для городництва.

Це стало однією з поширених корупційних схем для отримання необмеженої кількості сільськогосподарських земель без аукціону. Інколи без торгів під виглядом "городництва" надаються в оренду сотні гектарів на строк до 50 років.

Потім ці ділянки переходять в суборенду, і "городники" на цьому заробляють. Досі такі площі під городництво не надавалися.

Згідно з попереднім Земельним кодексом, громадянин міг отримати в користування під городництво не більше 0,15 га, а у власність для ведення особистого підсобного господарства – не більше 0,6 га.

Отже, городництво обмежується 60 сотками, щоби без аукціону в оренду не надавалися великі площі.

Зараз рішення про виділення в оренду земель для городництва в межах населеного пункту ухвалює місцева рада.

Рішення про безоплатне передавання, передавання в оренду земель за межами населеного пункту ухвалює Держгеокадастр. Цей орган влади має такий набір функцій, які між собою конфліктують і призводять до корупційних ризиків.

Цей орган інвентаризує та реєструє ділянки, розпоряджається землею сільськогосподарського призначення та контролює її використання. Така концентрація функцій в одній структурі не може не породжувати корупційні схеми.

Законопроєкт №2194 позбавляє Держгеокадастр такої концентрації функцій.

— Після передавання земель від Держгеокадастру до комунальної власності хто ухвалюватиме рішення про надання в оренду землі за межами населеного пункту?

— Рада відповідної громади. Вона буде власником цих земель, збиратиме податки і відповідатиме за цю територію. Місцева рада більше мотивована управляти цими землями, ніж чиновники, призначені в Києві чи області.

— Як зміниться контроль за використанням та охороною земель після ухвалення законопроєкту?

— Зараз функція контролю за охороною і використанням земель закріплена за Держгеокадастром. Через проблеми з фінансуванням, відсутністю мотивації та корупційними ризиками Держгеокадастр виконує ці функції неефективно.

Після ухвалення законопроєкту №2194 три контрольні функції – контроль за цільовим використанням ділянок, контроль за самозахопленням і контроль за забур'яненням сільськогосподарських земель – зможуть виконувати громади.

Громада як власник земель має право контролювати, як використовують землю члени громади та орендатори.

Контроль за  використанням земель – це питання не тільки екології, а й надходжень до бюджетів. Зараз до 30% земель використовуються в тіньовому бізнесі. Державний та місцеві бюджети недоотримують велику частину потенційних доходів.

Без ухвалення законопроєкту №2194 впровадження ринку земель залишиться під корупційними і тіньовими ризиками. Цей документ – важливий крок у земельній реформі, який роблять урядовці та депутати заради майбутнього країни.