"Закон о законах": ждет ли Украину регуляторный прорыв

Проєкт закону №5707 пропонує встановити певні правила ухвалення законодавства. Зокрема – запровадження оцінки потенційного впливу законотворчих ініціатив.

Уже така численна кількість ініціаторів законопроєкту багато про що говорить. Проблема, яку має вирішити ця законодавча ініціатива, – велика кількість законопроєктів низької якості та законодавчого спаму.

Нерідко парламентарі подають завідомо нереалістичні пропозиції, ухвалюють поправки до законів поспіхом, а також зловживають правом подавати депутатські поправки і затримують розгляд важливих законопроєктів.

Усе це знижує якість законодавства, провокує юридичні колізії та суперечності.

Парламентарі не раз намагалися ухвалити законодавчий акт, який би змінив цю ситуацію, але досі жодна спроба не увінчалася успіхом.

Чому потрібні правила для законів

Необхідність ухвалення так званого закону про закони постала ще 30 років тому.

"Ідея ухвалення відповідного загального акта, який врегульовує порядок підготовки, ухвалення і реалізації законів та інших нормативно-правових актів, має свої корені в останніх радянських роках та на початку незалежності", – пояснює радник юридичної групи LCF, керівник практики GR та конституційного права Костянтин Красовський.

Верховна Рада України навіть ухвалила такий закон у 1999 році, але його ветував тодішній президент Леонід Кучма. Інші спроби ухвалення відповідних законопроєктів були ще менш результативними.

"Про причини неуспішності можна багато говорити. Це технічні та політичні неузгодженості, а також  різні погляди на його необхідність", – додає Красовський.

У пояснювальній записці автори законопроєкту вказують на проблему відсутності єдиного законодавчого підходу до визначення нормативно-правових актів, їхньої ієрархії та різних аспектів їхнього подальшого вдосконалення: подолання колізій та усунення прогалин. Це створює суперечності.

Прикладів таких суперечностей багато. Зокрема, не так давно Європейська бізнес-асоціація вказала на необхідність роз'яснення щодо податкової звітності іноземних компаній, які стали на облік в Україні.

Цього вимагає ухвалений у 2020 році закон №466-ІХ (знаний також як законопроєкт 1210), у який майже через рік після ухвалення були внесені поправки.

З 1 липня до таких компаній почали застосовувати податкові перевірки, а багато питань стосовно виконання законодавчих вимог залишилися без відповідей, кажуть у ЄБА.

"Вкотре змушені констатувати, що зміни податкового законодавства запроваджуються поспіхом, непродумано та без достатнього часу на підготовку як представників державних контролюючих органів, які мають підготувати якісну нормативну базу для реалізації закону, так і бізнесу", – констатує ЄБА.

"Це вчергове сигналізує інвесторам про байдужість бюрократичного апарату до турбот реального прозорого бізнесу", – нарікали в асоціації.

Що пропонується

Відірваність від потенційних наслідків законодавчих змін, подекуди їх ігнорування – значна проблема для українських реалій правотворчості, пишуть у пояснювальній записці до законопроєкту №5707 його автори.

Вирішення проблеми депутати бачать, зокрема, у запровадженні інструменту оцінки впливу нормативно-правових актів (НПА).

Тобто перед написанням законопроєкту його автори мають, по-перше, вивчити актуальність проблеми, яку збираються вирішити, та описати її альтернативні способи вирішення, а не концентруватися на одному, а по-друге – розрахувати за кількісними та якісними показниками, як кожне запропоноване рішення вплине на ситуацію.

Тобто автор законопроєкту має вирахувати найбільш доцільний варіант вирішення проблеми. Якщо автор пропонує звернутися до іншого варіанта, хоча він не є найдоцільнішим, він має це обґрунтувати.

Важливо, що законопроєкт №5707 пропонує законотворцям передбачити способи реалізації обраної альтернативи, а також закріпити за профільними комітетами правовий моніторинг таких рішень.

Уся ця інформація повинна бути вказана в пояснювальній записці до будь-якого законопроєкту, який реєструється в парламенті.

Інструмент не новий

Оцінка впливу НПА певною мірою вже працює в українській науці і практиці, зазначає Костянтин Красовський.

"Теорія державного управління давно оперує такими інструментами аналізу державної політики. А в 2017 році Антимонопольний комітет України схвалив методичні рекомендації щодо оцінки впливу нормативно-правових актів та проєктів актів на конкуренцію", – вказує він.

Ще важливіше те, що практика оцінки впливу пропонованих НПА існує для урядових регуляторних актів, каже керівниця сектору "Контроль і нагляд" Офісу ефективного регулювання Ганна Башняк.

Цей інструмент називається "Аналіз регуляторного впливу", але розробники часто лише формально підходять до виконання такої оцінки.

У регламенті Верховної Ради також прописані вимоги до законопроєктів, які реєструються в парламенті. Наприклад, пояснювальна записка повинна містити фінансово-економічне обґрунтування. Ці вимоги мають виконувати всі: депутати, уряд та президент.

"Різниця в тому, що регламент парламенту не дає детальної методики, як мають бути проведені і як мають виглядати ці обґрунтування. А от регламент Кабміну деталізує процедуру їх підготовки.

Крім того, законопроєкти проходять більше етапів погодження з профільними міністерствами", – пояснює один з авторів законопроєкту №5707 народний депутат Ярослав Железняк ("Голос").

Тому нерідко законопроєкти, підготовлені, скажімо, урядом, реєструються як депутатські, бо тоді процедура простіша.

"Депутат може написати і подати проєкт за добу, а уряд не встигне пройти всі внутрішні процедури. Очевидно, що доби недостатньо, щоб отримати повноцінні та якісні обґрунтування", – додає він.

Законопроєкт №5707 пропонує встановити єдину уніфіковану процедуру розробки законопроєктів для всіх суб'єктів і зобов'язати всіх обґрунтовувати фінансово-економічні та правові наслідки ухвалення законопроєктів, пояснює Железняк.

"Згідно з аналізом Мінфіну, кожен третій зареєстрований законопроєкт нереалістичний, його неможливо втілити фінансово. Мета законопроєкту №5707 – змінити цю практику", – каже депутат.

У BRDO щодо цього проєкту налаштовані оптимістично, хоча радять депутатам допрацювати деякі юридичні деталі. Скажімо – внести оцінку впливу до складових пояснювальної записки (ст. 91 закону про регламент Верховної Ради).

"Після ухвалення законопроєкту №5707 ситуація має змінитися на краще, а нормативно-правові акти в майбутньому будуть ухвалюватися не заради їх ухвалення, а з розумінням проблеми, шляхів її вирішення та впливу схваленого акта", – підсумовує Башняк.

Однак Головне науково-експертне управління Верховної Ради все ж висловило кілька важливих зауважень до депутатських пропозицій.

Одне з них полягає в тому, що обов'язок прораховувати потенційний вплив своїх ініціатив та проводити публічні консультації на законотворців покладається, а от що буде за його невиконання – не вказується.

Експерти ГНЕУ підкреслюють, що правові наслідки слід встановити принаймні для найбільш суттєвих порушень, пов’язаних процедурою розгляду та прийняття НПА.

"Згаданий механізм оцінки НПА буде ефективний тільки у разі його неухильного дотримання усіма учасниками законодавчого процесу, що в українських реаліях правової культури та судової практики виглядає наразі досить проблематично", – коментує Андрій Забловський, керівник секретаріату Ради підприємців при Кабміні.

Санкції за порушення могли б покращити його ефективність, додає він: "Це можуть бути обмеження на певний період вносити законопроекти для депутатів як "червона картка" за систематичне порушення норм закону тощо".

Підхід, який пропонують народні обранці, відповідає принципам якісного регулювання Організації економічного співробітництва та розвитку. Прогнозування потенційного впливу має захистити від недоцільного втручання держави.

Обов'язок проводити консультації перед реєстрацією законопроєкту передбачає залучення всіх стейкхолдерів до діалогу з наданням їм можливоті висловити свою позицію.

Однак сам законопроєкт не повністю відображає цю ідею, тож потребує доопрацювання. З цим погоджується і один із 194 авторів документа Ярослав Железняк.

"Законопроєкт комплексний, тож, думаю, щодо нього ще будуть проводитися дискусії та доопрацювання", – підсумовує народний депутат.