Риски институционального хаоса: как трансформации министерств и госорганов влияют на бизнес

ЭП решила выяснить, как чувствует себя бизнес и что происходит с регуляторной политикой во время постоянной перестройки структур.

Минув рік відтоді, як Верховна Рада затвердила новий склад Кабміну з 15-ма міністерствами замість 19-ти і 17-ма міністрами замість 25-ти, як було раніше.

Коли у червні 2019 року майбутній прем'єр і на той час заступник голови Офісу президента Олексій Гончарук анонсував скорочення кількості міністерств, експерти і політики почали коментувати, яких міністерств можна позбутися.

Ідеї, кого з ким об'єднати, були настільки різними, що принципи зміни структури Кабміну взагалі не проглядалися.

Наприклад, ексміністр фінансів і на той час секретар РНБО Олександр Данилюк допустив об'єднання міністерств за блоками.

"Я завжди був прибічником об'єднання Міністерства економіки та Міністерства фінансів. Можна розглядати об'єднання Мінсоцполітики і МОЗ, тому що охорона здоров'я – це також певна соціальна функція", – сказав він.

Урешті, найбільшими об'єднаннями стали два. Міністерство розвитку економіки та торгівлі "одружили" з Мінагрополітики та перетворили на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, а Мінприроди та Міненергетики – на Міністерство енергетики та захисту навколишнього середовища.

Проте через чотири місяці президент заявив: ці об'єднання не довели ефективність, потрібен новий концепт. У травні Мінекології та Міненергетики розділили, а восени, за словами прем'єра Дениса Шмигаля, планується розлучення аграрного та економічного міністерств.

Це лише один приклад перестановки, а їх історія українських інституцій знає багато.

"Реорганізації міністерств і відомств стали "хорошою традицією" кожної нової влади. Зазвичай така тактика нічого не несе, натомість бюрократія та адміністративні зміни позначаються на роботі бізнесу", – каже виконавча директорка Спілки українських підприємців Катерина Глазкова.

Економіка з ухилом в агро

Структурні зміни в міністерствах – це не зміна табличок, а велика бюрократична тяганина, яка іноді триває роками.

Створюються ліквідаційні комісії, вносяться зміни до бюджетного фінансування, щоб виділити кошти з бюджету на нову структуру, передаються повноваження новому органу, із штату в штат переводять співробітників…

Тимчасом у підприємця закінчується ліцензія і він звертається до нового органу.

"Часто в перехідний період неможливо отримати підпис ні керівника, що залишає службу, ні нового, тож підприємець чекає і втрачає кошти", – коментує Глазкова.

Однак у Спілці українських підприємців визнають: позитивні зміни від об'єднання аграрного та економічного міністерств були.

"Об'єднання мало пришвидшити реалізацію ключових реформ, і позитивні зрушення сталися: ринок земель сільськогосподарського призначення запроваджено, спільно з бізнесом напрацьований законопроєкт щодо лібералізації трудових відносин", – каже Глазкова.

Експерший заступник міністра економіки, а нині керівник з політичних питань Київської школи економіки Павло Кухта пояснює: логіка приєднання Мінагрополітики полягала в корумпованості цього міністерства, а злиття структур дозволяло його очистити.

"Це була дуже корумпована інституція. У державного секретаря міністерства є кілька квартир і машин класу "люкс", а це людина, яка все життя пропрацювала на державній службі. Мінагрополітики були підпорядковані сотні державних підприємств, на яких була шалена корупція: хабарі, тіньова оренда", – розповідає Кухта.

"У нас була жорстка трансформація. Ми звільнили більше половини керівного складу міністерства буквально за день. Це було доручено мені, – веде далі він. – Була п'ятниця, отже, був ризик, що в понеділок міністерство буде гірше працювати. Але ні". Документообіг пришвидшився, каже Кухта. Кількість документів зменшилася, а їх якість поліпшилася.

"Ми не встигли провести фундаментальну трансформацію в нову структуру, набрати нових людей, але робота міністерства покращилася одразу", – підсумовує він.

Однак зараз агробізнес наполягає на недоцільності такого об'єднання. Найчастіше запити компаній, особливо пов'язані з експортом, не отримують необхідної уваги та реакції міністерства, кажуть у СУП.

"Видається логічним мати профільне міністерство в країні, де майже половину експорту становить агропродукція", – підкреслює виконавча директорка бізнес-асоціації.

На думку Кухти, моделі дійсно можуть бути різні. Роз'єднання розвантажить Мінекономіки від галузевих функцій і перетворить на міністерство, яке займається регулюванням ринку і формуванням політики.

"Але нове міністерство аграрного сектору точно не має бути старим Мінагро", – наголошує він.

Нелогічні об'єднання

Найбільша проблема інституційних трансформацій – їхня непослідовність і непродуманість, вважає заступниця бізнес-омбудсмена Тетяна Коротка.

Перед будь-якими реорганізаціями слід детально проаналізувати функції кожного міністерства та відомства. Натомість вони видозмінювалися хаотично, вважає вона.

"Побічним ефектом таких непослідовних дій є безвідповідальність міністерств за свої рішення. В управлінській вертикалі – повний хаос. Про це свідчить велика кількість заступників міністрів", – пояснює Коротка.

Зараз у міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства Ігоря Петрашка дев'ять заступників та державний секретар. Їхні повноваження протягом року кочували від одного до іншого.

"Років п'ять тому Мінфін ініціював обмеження кількості заступників для кожного міністра. Це мало стати запобіжником від роздування штату. Оптимізація заступників збільшує їхню відповідальність за напрямки, які вони курують. Роздування міністерств призвело до того, що обмеження зняли", – розводить руками Коротка.

Крім того, нелогічність об'єднань може впливати на державну політику.

Наприклад, Міненергетики займається використанням природних ресурсів, що шкодить природі, а Мінприроди мало протилежну функцію – формувати державну політику щодо захисту природних ресурсів.

"У колишньому об'єднаному міністерстві міністр вів сферу енергетики, а питання захисту навколишнього середовища спустили на рівень його заступників. Тобто екологія стала вторинним питанням", – кажуть у бізнес-омбудсмена.

Як це впливає на регуляцію? Коли міністерства не проводять послідовної політики щодо державної служби, годі чекати послідовної регуляторної політики.

Відсутність послідовності позначається не тільки на міністерських трансформаціях, але й на реформі держорганів.

Державна фіскальна служба чи не найчастіше переживає зміни. Торік її розділили на податкову і митницю. При цьому залишилося ще одне формування – податкова міліція.

Працівників довго переводили у нові структури, довго не створювалися департаменти, що впливало на бізнес. Наприклад, на підприємстві не могли провести перевірку, коли воно подавало заяву на відшкодування коштів. Найбільше ж підприємці обурювалися саме податковою міліцією.

"Проблема роботи ДФС не в роз'єднанні чи об'єднанні, а в методах роботи", – каже Глазкова.

Функції податкової міліції, згідно з реформою, повинен був увібрати новий орган. Він також мав забрати повноваження з розслідування економічних злочинів в СБУ та Національної поліції, але його не створили. Законопроєкт про Бюро економічної безпеки чекає на друге читання.

Трансформації в ручному режимі

Можна було б сказати, що уряд вивчив урок нелогічних і поспішних переформатувань, але ні.

Міністерство охорони здоров'я запропонувало створити Державну службу з контролю захворювань шляхом реорганізації Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Це викликало шквал критики.

"Маю нагадати тим, у кого немає інституційної пам'яті. Держпродспоживслужба стала результатом багаторічної послідовної роботи із зменшення впливу таких організацій, як Державний фітосанітарний та ветеринарний контроль", – говорить Коротка.

Перш ніж ці організації влилися в нинішню Держпродспоживслужбу, вони пройшли величезну реформу з оптимізації функцій, дерегуляції, зменшення можливості тиснути на бізнес і проводити перевірки. Ідея відповідає європейським стандартам і моделі, узгодженій з усіма стейкхолдерами.

"Моделі оптимізуються, і я досі не можу сказати, що цей процес завершений", – додає заступниця бізнес-омбудсмена.

Пропозиція перебудувати недореформоване відомство – яскравий приклад інституційних змін "у ручному режимі".

Хоча під натиском підприємницької спільноти і міжнародних партнерів від ідеї таки відмовилися, бізнес досі обурюється ризиком повернення до практики реформування важливих органів у стислі строки і без широкого обговорення.

"Це створює непередбачувані умови, вимагає адаптації до нових підходів у регулюванні. Урешті, ризикує загальмувати експортно-імпортні операції і торгівлю на внутрішньому ринку", – зауважує Глазкова.

До того ж, у складних і мінливих для бізнесу карантинних умовах це було б додатковим негативним фактором, додає вона.

Державні органи і структура Кабміну не вилиті з граніту і можуть переживати трансформації – світ змінюється і вимагає змін навколо. Однак, починаючи перебудову міністерств і відомств, треба ретельно проаналізувати їхні функції: де вони дублюються, а де нормально суміщаються, кажуть у бізнес-омбудсмена.

Ще один важливий фактор змін – очищення від корупції. "Або всі працюють за правилами, або ніхто", – каже Кухта.

Тож після широкого обговорення й узгодження стратегії зміни повинні відбуватися швидко – як хірургічна операція.

Автор: Анна Родічкіна