По десять вариантов: почему народные депутаты генерируют так много альтернативных законопроектов

 Але є й механізми, які гальмують цю продуктивність – законодавчий спам. Виглядати він може по-різному.

Це можуть бути не лише законодавчі пропозиції, які ніколи не потраплять на розгляд під купол парламенту, а й велика кількість альтернативних законопроєктів.

Найбільше альтернативних в парламенті нинішнього скликання отримали чотири законодавчі ініціативи. По десять – законопроєкт про земельну реформу (2178), зі змінами до закону про Національне антикорупційне бюро (3180), а також проєкт закону про гральний бізнес (2285). Ще 13 альтернативних має законопроєкт про корупцію в окремих правоохоронних організаціях (3133).

ЕП дізнавалася, коли та навіщо народні депутати генерують таку кількість схожих законодавчих пропозицій.

Битва за землю

Згідно з регламентом Верховної Ради, альтернативними вважаються законопроєкти, що регулюють однакове коло питань. Це звичайний законодавчий інструмент, який дозволяє отримати різні варіанти рішення однієї і тієї ж проблеми. І в ідеалі – обрати оптимальне або компромісне.

Надмірна кількість альтернатив часто виникає там, де мова йде про суперечливе питання. Представники інтересів різних груп проштовхують свої ініціативи.

Зрештою, коли кількість таких доходить до десяти, починається занадто довга і марудна "штовханина" і це затягує процес прийняття важливих рішень

Саме так, наприклад, сталося із законом про ринок землі.

Теперішня земельна реформа складається із десяти законопроєктів, три з яких вже ухвалені в цілому. Найбільше уваги притягнув законопроєкт про обіг земель сільгосппризначення №2178-10.

Після появи на парламентському сайті урядового 2178, народні депутати зареєстрували ще десять альтернативних законопроєктів.

"Варто зауважити, що всі законопроєкти певною мірою відображали політичні погляди ініціаторів і не були певним повторенням один одного. Така кількість альтернативних пропозицій продиктована в першу чергу суспільним резонансом питання мораторію на сільгоспземлі", – пояснює професор Київської школи економіки Олег Нів’євський.

Звичайно, це уповільнило розгляд питання відкриття ринку землі, оскільки всі ці вони спочатку мають розглядатись профільним комітетом, а потім виносяться в зал.

Регламент дозволяє вносити альтернативні документи до першого або повторного першого читання. Після прийняття якогось із них за основу внесення альтернатив не допускається.

Тоді в хід іде ще більш уповільнюючий механізм – армада поправок.

"Практика внесення понад 4 тис. поправок до законопроєкту №2178-10, який був взятий за основу в першому читанні, ще більше уповільнила прийняття реформи в цілому – фактично на чотири місяці", – каже Нів’євський.

Доки парламентарі долали поправочний спам, припадали пилом інші важливі законопроєкти, не менш очікувані в різних галузях.

"Десяток альтернатив до закону про землю – це свідчення боротьби різних інтересів", – погоджується народний депутат "Голосу" Ярослав Юрчишин.

"Малий і середній бізнес виступає за невелику концентрацію земельних ділянок, дешеві кредити для сільськогосподарських виробників. Тоді як великі латифундисти – проти запуску на ринок землі іноземного капіталу, але підтримують концентрацію в одних руках великих площ землі. Ну і далі боротимуться за субсидії і дотації, які в українських реаліях великому бізнесу набагато легше отримати", – пояснює Юрчишин.

Гральний бізнес на паузі

Хоч розгляд і затягнувся, але основний законопроєкт про земельну реформу таки прийняли. А от питання легалізації грального бізнесу і досі висить у повітрі.

Легалізація грального бізнесу, який в Україні офіційно заборонений з 2009 року, стала мантрою Зе-команди під час виборів і перші кілька місяців після них.

Доходи від майбутніх ліцензій попередній уряд навіть заклав у бюджет на 2020 рік.

Виведення з тіні численних залів гральних автоматів та інші види грального бізнесу сприймалося як лакмусовий папірець для нинішньої влади.

На цій хвилі уряд 17 жовтня торік зареєстрував законопроєкт 2285 про державне регулювання у сфері організації та проведення азартних ігор. З 5 по 7 листопада фактично під кінець крайнього терміну, депутати зареєстрували ще сім варіантів законодавчого вирішення цього питання.

"Шість із них здебільшого повторювали текст законопроєкту Кабміну з окремими виправленнями та доповненнями, один не стосувався легалізації грального бізнесу, а навпаки – посилював відповідальність за порушення мораторію на проведення азартних ігор", – розповідає Олесь Бідношия, юрист AVELLUM.

Кабмінівський законопроєкт пропонував встановити вимогу, що розміщення гральних закладів можливо тільки в готелях класу 3-5 зірок для залів ігрових автоматів і 5 зірок – для казино. Уряд також пропонував ідентифікувати гравців в онлайн-системі за паспортом чи ідентифікаційним кодом, а виграші  мала б моніторити податкова.

Ці та інші вимоги йшли всупереч інтересам різних груп.

"На потенційному ринку грального бізнесу є принаймні кілька груп гравців, які намагаються просунути свої економічні інтереси і підлаштувати нормативне регулювання під себе", – пояснює юрист.

"Зокрема, це українські оператори, які вже займають значну частину ринку і бажають зберегти статус-кво, їхні конкуренти, які намагаються посилити свою присутність, міжнародні оператори, зацікавлені у захисті потенційних інвестицій тощо", – додає він.

З іншого боку, тема грального бізнесу є доволі спекулятивною, коли йдеться про настрої виборців, і деякі політики намагаються отримати на цьому політичні очки.

В грудні нардепи зареєстрували ще два законопроєкти.

18 грудня 2019 року, за день до голосування у Верховній Раді, члени комітету з питань фінансів, податкової та митної політики, який є профільним для законопроєктів щодо регулювання грального бізнесу, розглядали пропозиції та зауваження депутатів, висловлені в альтернативних законопроєктах.

З семи ініціаторів альтернативних законопроєктів на засіданні комітету були присутні лише троє, підкреслюю в AVELLUM. Після засідання депутати нашвидкуруч підготували для голосування у парламенті "компромісний" законопроєкт №2285-д.

Тільки з другої спроби нардепи подужали ухвалити допрацьований законопроєкт 2285-д. На разі він очікує на розгляд в комітеті з питань фінансів, податкової та митної політики, після чого може потрапити в Раду на друге читання.

Від спаму до тролінгу

Регламент дозволяє подавати альтернативи протягом 14 днів після того, як поданий перший проєкт закону, тобто основний.

Іноді народні обранці йдуть на хитрощі і пізніше реєструють законопроєкт, який стосується того самого кола питань. Тоді з точки зору регламенту він уже не є альтернативним і стає основним.

Схожі законопроєкти можуть бути зареєстровані як основні й з інших причин, наприклад, один з них стосується ширшого кола питань.

Так відбулося з законодавчими ініціативами 3133 про підвищення ефективності протидії корупції в окремих правоохоронних та інших державних органах і 3180 – про зміни в закон про НАБУ.

До першого народні депутати подали 13 альтернатив, до другого – десять.

"Головна їхня мета – обмежити незалежність НАБУ, дозволивши знімати його керівництво на основі адміністративного протоколу про кримінальні правопорушення. Тобто не злочину, а штрафу", – пояснює Ярослав Юрчишин.

Механіка цих змін полягає в тому, що у нинішнього голови НАБУ Артема Ситника уже є таке судове рішення. Торік Сарненський районний суд постановив, що очільник НАБУ порушив декларування і має сплатити штраф у майже 3,5 тис. грн. За версією слідства, Ситник відпочивав у мисливських угіддях на Рівненщині за чужі гроші. Натомість сам він наголошує – оплатив усе сам.

Тобто прийняти ці депутатські зміни – і звільнення Артема Ситника стане справою техніки.

"У різних законопроєктах ці норми по-різному прописані, вони йдуть через різні комітети. Тобто створюється можливість фактично посилити політичний вплив на чи не єдиний незалежний орган", – каже нардеп.

Альтернативні проєкти законів – це варіації на тему, як доповнити нинішній закон в частині звільнення його голови. Ряд таких пропозицій подали депутати "Голосу".

Юрчишин і сам є автором альтернативного 3133-1. Він пропонує звільняти голову НАБУ за наявності щодо нього судового рішення про притягнення до адмінвідповідальності за дрібне хуліганство і поширювання неправдивих чуток.

Його колега по фракції Ярослав Железняк пропонує звільняти директора бюро, якщо у підслідних НАБУ осіб виникне нестримне бажання зробити це.

Альтернативний проєкт закону Ольги Стефанишиної пропонує звільняти Ситника, якщо він порушить санітарно-епідеміологічні норми.

Так законодавчий спам переходить у формат законодавчого тролінгу.

Народні обранці кажуть: у такий спосіб намагаються привернути увагу громадськості.

"Реєстрація альтернативних законопроєктів в такому разі – це привернення уваги як українського суспільства, так і міжнародної спільноти, – зауважує Юрчишин. – Це дозволяє висловити свою позицію з трибуни парламенту, дає можливість виступати в пресі".

Загалом подання альтернативних варіантів вирішення тієї самої проблеми – ознака демократичного процесу. З іншого боку, підготовка якісного, вивіреного проєкту закону займає багато часу і ресурсів. І в цьому разі кількість рідко переходить у якість.

Автор: Анна Родічкіна