Семь раз отмерь: как работают предохранители некачественного регулирования
Если чиновник предлагает хотя бы малейшее изменение правил для бизнеса — ему лучше сначала задуматься, стоит ли что-то менять здесь вообще. Но это — в идеале. (укр)
Власне, так працюють у розвинених країнах. Спершу аналізують вплив майбутніх нововведень: визначають проблему, усі варіанти її вирішення та в яку суму кожен із них обійдеться бізнесу і державі. І обґрунтовують, чому саме цей шлях — оптимальний.
Документ, який супроводжує цей процес — аналіз регуляторного впливу (АРВ). У ньому прописані стартові параметри того, як держоргани планують відстежувати ефективність норми. Щоб, якщо шкоди буде більше, ніж користі, скасувати її.
Сито для ситуативних рішень
Бурхливу реакцію бізнесу і громадськості викликала нещодавня законодавча ініціатива Міністерства соціальної політики про обмеження використання фізичних осіб-підприємців замість найму в штат. Представники одразу декількох індустрій, насамперед — ІТ, почали закидати: таке нововведення значно збільшує витрати бізнесу і для багатьох компаній означатиме його згортання в Україні.
Однак, пропонуючи такі суперечливі зміни, розробники не спромоглися на якісний аналіз цих змін. Наприклад, як це вплине на індустрії, де використання ФОПів є найбільш поширеним?
"Взагалі-то робота над проектом регуляторки має починатися з АРВ. А зазвичай стартує з самого тексту законодавчого акту", — іронічно усміхається заступник бізнес-омбудсмена Тетяна Коротка.
Цю іронію вгадують тільки представники бізнесу, якому постійно змінюють регуляторне середовище.
"В Україні до АРВ ставляться як до додаткового навантаження. Хоча це має бути всебічний документ, який показує аргументи і "за", і "проти", а отже — першооснова будь-яких змін", — наголошує Коротка.
Минулого року Державна регуляторна служба (ДРС) розглянула 778 проектів регуляторних актів. Тільки в 41% АРВ на момент подання відповідав затвердженим Кабінетом міністрів методикам. Але це — хороша новина, кажуть у ДРС, тому що в 2015-му таких було лише 26%, а позаторік — 35%.
Якісний АРВ має відображати повну картину навколо того чи іншого регулювання (або його відсутності) та прогнозувати можливі втрати тих, кого воно стосується. Неякісний — чиновники "підганяють" під зручне рішення.
В АРВ до законопроекту про обмеження використання фізичних осіб-підприємців Міністерство оцінило майбутні вигоди держави від регулювання як "значні", не вказавши, скільце це в цифрах.
Так само — відсутні розрахунки витрат бізнесу і громадян. Точніше, для громадян та близько 1,8 млн підприємців, на думку Мінсоцполітики, це рішення принесе самі вигоди, тоді як додаткових витрат взагалі не передбачено.
Ключовою проблемою, яку таким чином планує розв'язати розробник, у документі вказано легалізацію трудових відносин, хоча співпраця з ФОП цілком входить в легальну площину. Друга проблема — питання безпеки працівників, які працюють на договірних умовах.
"Проблема, яку визначило міністерство у АРВ, ніяк не стосується самих пропозицій. Це відзначили асоціації, які входять до нашої громадської ради. На обговоренні законопроекту двічі ставили перед представником Мінсоцполітики питання: яка проблема — захист прав чи наповнення бюджету?" — каже голова ДРС Ксенія Ляпіна.
"Ті, хто готує ці документи, часто приймають рішення ситуативно, під тиском певних обставин чи зобов’язань. Такі рішення важко назвати продуманими, вони не базуються на економічних розрахунках, а отже — відсутня стратегія", — резюмує заступник бізнес-омбудсмена.
Коли почали аналізувати регуляторку
АРВ — обов’язковий інструмент для українських розробників регуляторних актів з 2004 року. Проте протягом десяти років після впровадження такої практики ніхто не ставився до неї всерйоз.
Тоді у 2015 році Кабмін змінив методику розробки АРВ: зробив її зрозумілішою і конкретнішою. Це дозволило розробникам видавати більш якісний аналіз, а отже – раціональні регуляторні рішення.
"Раніше методика не мала чітких вимог і не пояснювала, як сформувати реалістичні оцінки. А тепер чиновники, розробляючи зміни регуляторного середовища, мають виходити із розуміння витрат бізнесу", — пояснює голова Державної регуляторної служби Ксенія Ляпіна.
"Хоча змусити чиновників мислити як бізнес дуже важко", — додає вона.
Почому регулювання
Особлива цінність АРВ — в аналізі витрат. Пропонуєте глобальні регуляційні перетворення? Спрогнозуйте, у скільки це обійдеться всім стейкхолдерам — від великих компаній до маленьких підприємств, а також державі і споживачу.
"Однак оцінки такого масштабу — це робота хорошого економічного інституту. Подібні дослідження роблять тільки для дуже масштабних рішень, як-от зміна пенсійної системи чи глобальні рішення в системі оподаткування. Наприклад, введення податку на виведений капітал", — пояснює голова ДРС.
У світі найбільш успішним у регулюванні вважають досвід Канади, Нової Зеландії та Великобританії. Там такі дослідження роблять на аутсорсингу, а поточні розрахунки виконують чиновники за спрощеною технологією.
В Україні теж частіше використовують спрощену методику — "М-тест". Тобто підраховують вплив на малий бізнес, який часто найбільше страждає від нових регулювань.
В Європі такий принцип називається "думай про мале".
Та це не аналіз заради аналізу: якщо підрахунки прогнозують значні витрати для підприємців, розробник має замислитися над компенсацією.
У Британії діє норма "1 in — 2 out". Вводиш регулювання на 1 фунт — запропонуй спрощення на 2. У Нідерландах регулюють "один до одного". В Україні ж жоден регулятор ще не запропонував компенсаторних заходів, підсумовують у ДРС.
Наприклад, одне з євроінтераційних зобов’язань України — вдосконалення системи дотримання безпечності харчових продуктів, зокрема, тваринного походження, що обходиться галузі дорого.
"На перспективу це інвестиційно правильне рішення — дозволить вийти на висококонкурентний європейський ринок, але зараз бізнес має високі витрати на виконання цих вимог безпеки.
То може б варто було подумати, як спростити йому процедури по іншим напрямкам? Але кожен орган обмежений колом своїх обов’язків та повноважень і не виходить за нього", — відзначає Ляпіна.
Попри якісні зрушення в аналізі майбутніх регуляторних рішень в Україні, попереду ще довгий шлях змін концептуального їх сприйняття.
Сито для прийнятих рішень
АРВ дозволяє визначити проблемні регуляторні норми в проектах постанов уряду і піти на випередження: без погодження ДРС прийняття таких документів ризикує наштовхнутися на оскарження в суді.
А от з законопроектами такі порушення формально ні до чого не призводять. Часом парламент протягує в законодавче поле навіть найменш обґрунтовані регулювання. При цьому практика відстеження ефективності таких рішень слабка.
Тому неякісне регулювання, яке вже почало діяти, має проходити ще одне сито — регулярну оцінку ефективності.
Відстежувати результат — один із принципів регуляторної політики Організації економічного співробітництва і розвитку.
У 2017 році закон зобов'язав продавців складної побутової техніки встановити касові апарати, а Мінекономрозвитку затвердило перелік техніки, яка підпадає під дію цієї норми — духовки, пилососи, кліматичне, акустичне обладнання та інше.
"І вже на етапі "нульового" відстеження з’ясувалось, що неможливо встановити ті параметри. За рік ми звернулися до Державної фіскальної служби з проханням оцінити ефективність — там сказали, що не ведуть такий облік", — розповідає Ляпіна.
"Ми пішли в обхід — і почали з’ясовувати, чи зросла кількість зареєстрованих касових апаратів. Доки ДФС не отямилась і не заборонила своїм територіальним управлінням надавати таку інформацію, деякі з них надіслали дані. По ним було видно, що статистично значущого зростання кількості касових апаратів не відбулось", — підсумовує голова ДРС.
Сама методологія відстеження якості прийнятих регуляторних рішень слабка. На це нашаровується ще одна проблема — ніхто не може змусити державний орган провести таку оцінку. Є вимога, але за її невиконання "нічого не буде".
На думку Ксенії Ляпіної, збільшити мотивацію регуляторів відстежувати ефективність своїх рішень можна шляхом підвищення політичної відповідальності міністрів.
"А це можна зробити через публічність: ставити питання, дивитися на проведені оцінки, питати, чи задовольняє це міністрів. Це їхня управлінська функція — стимулювати свої міністерства досягти результату", — переконана вона.
Кількість регуляторних актів, які отримали від ДРС категоричне "ні", останніми роками стрімко знижується: з третини в 2016-2017 роках до 19% за підсумками минулого року.
І хоча за останні кілька років Україна і зробила ривок у якості регуляторних рішень, проблема ставлення до регуляторних запобіжників як до формальностей, які можна "підкрутити", залишається.
Проте якісні глобальні правила гри обростають такими "формальностями" у процесі свого становлення так, як будівля обростає риштуванням, доки її зводять. Знехтувати цим — означає пустити все на самоплин.
Не дивлячись на покращення ситуації з АРВ, залишаються серйозні проблеми і з оцінкою ефективності регуляторних рішень. Якщо не відстежувати дію таких норм, неможливо зрозуміти, як вони вплинули на галузь, що знижує керованість сферою, яку регулюють.
Анна Родічкіна