Фактор публичности: как открытые данные влияют на государственные решения

Зараз відкрито майже все: від судового реєстру – аж до закупівель поліклініки в Гайсині чи Нікопольского центру соціальних послуг.

Відкриття даних виконує одразу кілька принципів Організації економічного розвитку і співробітництва щодо якісного регулювання.

Зокрема мова йде про принципи прозорості і підзвітності, а також принцип запобіганню недоцільного втручання держави у регулятивну сферу і залучення максимальної кількості стейкхолдерів.

Долучитися до будь-якого процесу більше шансів тоді, коли ви маєте максимально повну інформацію про те, що відбувається.

Таким чином, відкриті дані змусили бізнес і державу багато в чому змінити підходи до своїх рішень і дали журналістам хліб для розслідувань. І ті, і інші, стали бачити більш повну картину, а отже – стали більш залученими в процес прийняття державних рішень.

Але чи виправдали себе очікування, що open data буде працювати на випередження? Чи вплинула публічність реєстрів на те, як приймаються рішення у державі?

Найуспішніший і, мабуть, найбанальніший кейс – система електронних торгів ProZorro. Історія про те, як змінилися правила торгів у державних закупівлях і  як держоргани почали по-іншому витрачати гроші з бюджетної кишені.

"У 2015 році інформаційний простір просто майорів міні-розслідуваннями, що тут чи там за бюджетні кошти купили дорогу кавоварку або 100 тисяч пар шкарпеток. У 2016-му кількість таких прецедентів скоротилася, а в 2017-му їх взагалі не було", – каже керівник проекту Е-data Олександр Щелоков.

І тут же додає: мультиварки-кавоварки  можуть купувати через інші схеми, але у відкриту вже цього не роблять.

"Зменшилась і ціна угод. Це дозволяє державні заощадити на своїх закупівлях. Середня кількість унікальних контрагентів за останні кілька років зросла на 45%, а держава зекономила більше 1 млрд доларів", – підтверджує директор державної установи "Публічні фінанси" Олександр Комареус.

Завдяки першим успіхам система пішла далі, поступово нанизуючи нові функції. Наприклад, 6 грудня Держгеонадра виставили в ній перші довгоочікувані 10 спецдозволів на користування нафтогазоносними ділянками на електронних аукціонах "Прозорро.Продажі".

Як і в інших торгах, після аукціону система відкриє всю інформацію: які компанії брали участь, хто які ставки робив. Однак до цього жоден із приєднаних майданчиків не матиме "ексклюзивних" даних.

Це, в першу чергу, захистить учасників торгів, пояснює в.о. директора "Прозорро.Продажі" Олексій Соболєв: "Отримання дозволів до обмежених ресурсів поза прозорими аукціонами може бути політично вмотивованим. Якщо ви отримали ліцензію в ході конкурентного прозорого аукціону, спростувати їх буде неможливо".

Відкриті дані для громад

Одні з  найочікуваніших до відкриття – дані на місцевому рівні.

У селищного голови мало інформації для прийняття рішення. Зокрема, пов'язаної з землею. Скільки земельних ділянок є, якої площі, хто ними володіє?

Від 30% до 70% власників землі ухиляються від сплати земельного податку. Спробуйте не заплатити по кредиту – вам одразу ж зателефонують з банку. З землею не так. Важко відслідкувати навіть кому вона належить. Ці дані з'являються дуже неоперативно.

"Доступ до них збільшить якість прийняття рішень на місцях. Стане зрозуміло, з кого вимагати сплати податків", – каже керівник Е-data Олександр Щелоков.

За його оцінками, відкриття такої інформації дозволить на 30-60% збільшити доходи місцевих бюджетів. Але бажано мати доступ до них через API – не просто побачити на мапі, а збирати інформацію великими масивами.

"Зараз дані у сільрадах і ОТГ дуже обмежені. Вони надходять з Державної фіскальної служби, але це не онлайн-система. Керівництво ОТГ іноді не знає, скільки у них ФОПів, юридичних компаній. Є "білі плями" – землі, які незрозуміло кому належать. У держреєстрі – кадастровій карті не всі ці ділянки позначені. А частина внесена неправильно. Кадастрові карти – ресурс не дуже високої якості", – розводить руками Щелоков.

З ним погоджується перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов: "Важливо не тільки те, що відкривати, але й як. Це мають бути структуровані якісні дані з відкритим і простим онлайн-доступом".

"Є досить хибне уявлення у державних структур, що, мовляв, давайте викладемо все в інтернет, щоб журналісти отримали до цього доступ. Це працює не так", – каже він.

І наводить приклад: "Цінність Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців дуже велика, але інформація туди надходить із затримкою, та й "гамузом" її забрати не можна, якість даних не гарантована, є приховані поля".

Питання є?

30 листопада на порталі openbudget.gov.ua стали доступними дані про місцеві бюджети. Раніше щоб дізнатися, чи співають романси бюджетні фінанси у конкретному місті, треба було зазирати на сайт міста, села, ОТГ чи області, розбиратися в таблицях. Тепер усе це видно на мапі, по кожному селу.

"В українського суспільства перехідний етап у роботі з даними. З одного боку, громадяни цікавляться ними. З іншого, більшість не готова обробляти такі масиви. У випадку з місцевими бюджетами активісти можуть порівняти доходи та видатки між ОТГ. Наприклад, досліджувати, чому в тій чи іншій громаді проблеми з дорогами – чи закладає громада, скажімо, витрати на їхній ремонт і утримання? А тоді прямувати до місцевої влади і ставити питання", – каже Олександр Комареус.

Щоб ставити запитання – саме для цього півроку тому "Укрзалізниця" відкрила інформацію про свої фінансові транзакції. Тепер за ЄДРПОУ-кодом кожного з філіалів можна побачити, скільки компанія витратила на ремонт колій, закупку паливно-мастильних матеріалів чи навіть картриджів для офісних принтерів. Натомість гучних розслідувань, заснованих на цій інформації, за півроку не сталось.

"Керівництво компанії пішло на відкриття транзакцій, щоб допомогти собі ж боротися з внутрішньою корупцією. Це дуже велика компанія – одна з перших по кількості працівників.

Їхня служба безпеки та аналітичні відділи активно працюють над проблемою корупції, але рухатись в даному напрямку надзвичайно складно. Тому відкрили цей рахунок, щоб активісти, журналісти допомагали їм знайти корупційну складову. Цього не сталося. Хоча це був безпрецедентний крок – закон цього не вимагає, а керівництво на це пішло", – коментує Щелоков.

У самій компанії кажуть, ставка була на зміну сприйняття компанії в Україні та на зовнішніх ринках капіталу.

"Мені поки що невідомі випадки використання цих ресурсів для розслідувань. Це більше превентивний захід", - пояснює директор з економіки і фінансів "Укрзалінизці" Андрій Рязанцев.

Це змушує контрагентів уникати дій, інформація про які, потрапивши у відкритий простір, скомпрометує їх, додає він.

У "Публічних фінансах" закликали й інші держкомпанії приєднатися до безпрецедентної прозорості. Кажуть, деякі великі держпідприємства зацікавилися, але на реальні кроки все ж не наважились.

Відкриті дані для бізнесу

Інвестори очікують відкриття геологічних даних, даних про приєднання до електромереж. А ще – відомостей про перевірки бізнесу контролюючими органами.

Такі почали цього року з'являтися на спеціальній базі даних в рамках "пілоту". А з 2019 року набуде чинності закон, який передбачає, зокрема, й адміністративну відповідальність інспектора за некоректне введення інформації в цю базу.

"Уже зараз бачимо, що відсоток перевірок, які завершилися санкціями, падає. Це вже перемога відкритих даних", – констатує перший заступник міністра економрозвитку і торгівлі Максим Нефьодов.

Але ці відомості неповні, а цінність відкритих даних – у їхньому накопиченні.

"Зараз ми маємо вибіркові дані про перевірки. Повної інформації немає не тільки у журналістів чи бізнесу,  а й у державних службовців.

Інколи вибіркові дані випливають у пресі і спричиняють скандали. А має бути відкритою вся інформація: скільки ходять, до кого, що ж там насправді знаходять. По всім перевіркам –  в режимі онлайн, в регіональному розрізі і по сферам діяльності. Тоді можемо робити якісь висновки", – каже Нефьодов.

На разі із 33 контролюючих органів до системи онлайн-перевірок приєдналися 26, зокрема, даними про перевірки не ділиться ДФС. Крім того, знову open data спотикається об якість.

"Це природній процес, ми і в ProZorro досі боремося за чистоту інформації. Хтось вводить не в те поле, хтось просто помиляється. Є питання з регіональними інспекціями – не всі підготовлені. Але з 1 січня в них з'явиться потужний мотиватор розібратися з цим, бо закон дозволятиме не пускати перевіряючого, якщо даних про перевірку немає в системі", – каже перший замміністра економрозвитку.

Невдоволення громадян формує політичні наслідки, труднощі на виборах. Але це – перший крок.

В ідеалі джерела з відкритими даними мали б також ставати офіційними інструментами для правоохоронних органів, каже Олександр Комареус: "Наприклад, для Аудиторської служби, Генпрокуратури, Національного антикорупційного бюро та Міністерства внутрішніх справ".

Це створює певний тиск щодо майбутнього покарання і підґрунтя, щоб інструменти такого покарання запроваджувалися.

Однак моментального впливу від відкриття даних і не може бути, переконаний виконавчий директор Центру економічної стратегії Гліб Вишлінський.

"Щоб він з'явився, треба добудувати систему незалежних антикорупційних органів до кінця, – каже він. – Запустити Антикорупційний суд, забезпечити незалежність усіх трьох його елементів. Наприклад, щоб судді почали нести відповідальність за неправомірні рішення. Тоді це б дало сигнал чиновникам, котрі нині залишаються на посадах".

Як би там не було, вже зараз open data робить процес прийняття публічних рішень  прозорішим та відповідальнішим щодо всіх учасників цього рішення, адже на кону – репутація не лише компанії, в який працює державний управлінець, а і його власна.

Анна Родічкіна, для ЕП