Продажа земли иностранцам: сценарии для Украины на пути в ЕС
З 1 січня 2024 року в рамках так званого другого етапу земельної реформи юридичні особи, засновані громадянами України, отримали право купувати сільськогосподарську землі. Площу, яка може перебувати в одних руках (юридичної або фізичної особи), збільшено із 100 га до 10 тис га.
Залишається чинною заборона на придбання землі іноземцями. Відкрити ринок аграрних угідь в Україні для іноземців можуть тільки за результатами референдуму, провести який в умовах воєнного стану забороняє закон.
Дискусія про доцільність надання права на придбання землі триває роками. З одного боку чуємо, що це забезпечить потік іноземних інвестицій в Україну, з іншого – що нерегульований ринок землі загрожуватиме продовольчій безпеці.
У будь-якому випадку подальша доля заборони на придбання землі іноземцями залежить від двох факторів. Перший – народна воля, другий – євроінтеграційні прагнення України. Проаналізувавши стан справ у країнах ЄС, можна зробити висновки щодо перспектив врегулювання ринку землі в Україні.
Що каже закон у країнах ЄС
Україна повинна пристосувати правила функціонування ринку землі до вимог права Євросоюзу. При цьому навіть зарегульований ринок може відповідати правилам ЄС, а перехід на нові правила може тривати десятиліття.
Засадою функціонування Євросоюзу є вільний рух капіталу між державами-членами ЄС, а також між державами-членами ЄС і третіми державами. Ця засада застосовується і до сфери сільського господарства.
Право Євросоюзу виходить з того, що рух капіталів всередині ЄС не може зазнавати непропорційних обмежень, які стримують інвестування чи роблять інвестиції менш привабливими. Кожна держава Євросоюзу має свої правила для ринку землі і вони не завжди допускають вільний обіг угідь.
Скажімо, у Болгарії іноземці не можуть прямо купувати землю. Законодавство Польщі теж суттєво ускладнює придбання землі іноземцями. Французька агенція з управління землями SAFER може примусово викупити будь-яке сільське землеволодіння понад 2 га, аби передати його в оренду місцевому фермеру.
В Естонії громадяни ЄС можуть придбати землю, якщо щонайменше пʼять років використовуватимуть її в агровиробництві, а юридичні особи можуть придбати землю, якщо виробляють агропродукцію і працюють принаймні три роки. В Угорщині землю не можуть купити особи, які не є громадянами Угорщини, держави-члена ЄС, ЄЕЗ чи Швейцарії. Аналогічне обмеження діє в Словенії.
Також у багатьох державах ЄС діють правила щодо переважного права купівлі. Мета цих правил – створити умови для придбання землі тими, хто її обробляє.
Звичайною практикою є попереднє адміністративне схвалення продажу землі чи вимоги, які зобов’язують використовувати землю для сільськогосподарського виробництва протягом певного строку після її придбання. Звичне явище – встановлення обмежень на площу землі в одних руках.
Заборони на придбання землі іноземцями в такому вигляді, у якому вона існує в Україні, у ЄС нема. У Хорватії продаж землі іноземцям (громадянам держав-членів ЄС, ЄЕЗ чи Швейцарії) відкрили тільки 1 липня 2023 року. Чи сумісні обмеження на продаж землі з вимогами права ЄС?
Загалом позиція Єврокомісії з урахуванням практики Суду справедливості ЄС така: обмеження, що переслідують легітимну та загальнокорисну мету, яка не може бути досягнута менш суворими обмеженнями, є пропорційними та виправданими, застосовуються на основі прозорих критеріїв, можуть запроваджуватися державами-членами ЄС та вважатися сумісними з правом ЄС.
Отже, заборона на придбання землі іноземцями у вигляді, у якому вона існує в законодавстві України, не має перспектив у контексті приєднання України до ЄС.
Утім, можуть бути впроваджені інші правила, які суттєво ускладнять придбання землі іноземцями, зокрема, з держав поза межами ЄС, ЄЕЗ чи юридичними особами, заснованими такими іноземцями. Такі заходи можуть вважатися прийнятними з точки зору зобов’язань України у зв’язку із вступом у ЄС.
Як змінювалася ситуація після вступу країн до ЄС
Досвід останніх розширень Євросоюзу свідчить, що держави, для яких земельне питання посідало важливе місце в порядку денному, мають можливість встановлювати різноманітні обмеження вільного обігу земель.
Наприклад, на момент вступу в ЄС у 2004 році в Чехії, Естонії, Угорщині, Латвії, Литві та Словаччині діяли певні обмеження на придбання землі іноземцями та інші обмеження щодо обігу земель. Із вступом до ЄС ці держави отримали можливість зберегти чинне регулювання на сім років, Польща – на дванадцять.
Згодом Литва, Латвія, Угорщина та Словаччина домоглися продовження цього перехідного періоду на три роки. Болгарія та Румунія, які вступили в Євросоюз у 2007 році, отримали пʼятирічний перехідний період.
У контексті заборон на продаж землі іноземцям цікавим є факт, що наявні заборони не завадили іноземцям купувати землю в цих державах. Навіть навпаки: з їх вступом до ЄС площі землі в руках іноземців зросли.
Справа в тому, що законодавство передбачало винятки із заборони на придбання землі іноземцями. Зокрема, дозволяло купувати землю іноземцям, які перебували в шлюбі з громадянином відповідної держави, проживали та займалися сільським господарством у відповідній державі протягом певного часу.
У багатьох державах процвітали різноманітні схеми обходу заборони на придбання землі іноземцями. В Угорщині практикували укладення контрактів без дати, яку проставляли і реєстрували в земельних книгах після зняття заборони. Кількість землі, проданої за такою схемою, оцінюється 1 млн га.
У Польщі, де продаж землі іноземцям був заборонений до 2016 року, близько 200 тис га було придбано компаніями з Нідерландів, Данії, Німеччини, Британії із залученням номінальних покупців – поляків, які купували землю і готові були її передати своїм "довірителям" після зняття заборони.
З цього можна зробити два висновки. По-перше, заборона на продаж землі іноземцям – це традиційна практика і до певної міри елемент європейського шляху (щонайменше для країн ЦСЄ). По-друге, різні шляхи обходу цієї заборони – це традиційна стежка, якою свого часу успішно пройшли наші сусіди.
Які обмеження мають нові члени ЄС
Із спливом перехідного періоду згадані держави всіляко намагалися зберегти обмеження на продаж землі іноземцям. Наприклад, у 2014 році Румунія впровадила правила, відповідно до яких надавалося переважне право на придбання землі співвласникам, орендарям, власникам сусідніх ділянок, державі.
Схожі правила запровадила Словаччина. Якщо жодна група не бажала скористатися переважним правом, ділянку могли продати громадянину країни ЄС, однак іноземець мав десять років постійно проживати в Словаччині.
Польща змінила своє законодавство у 2016 році. Законодавчо були створені умови, за яких ділянки площею понад 0,3 га могли купити лише індивідуальні фермери. Покупець землі не міг володіти понад 300 га.
Угоди із землею, крім певних винятків (придбання землі родичами, церквою, державою), вимагали попереднього погодження від керівника Агенції аграрної власності (Agencja Nieruchomości Rolnych). Покупець ділянки зобов’язаний займатися фермерством щонайменше десять років після придбання землі і протягом цих десяти років ділянка не може бути відчужена іншим особам.
Переважне право на придбання землі мали в першу чергу особи, які орендували відповідну ділянку не менше трьох років на підставі письмового договору оренди та якщо ділянка входила в земельний банк сімейної ферми орендаря – фермерського господарства із земельним банком до 300 га.
У другу чергу переважне право придбання землі надавалося Агенції аграрної власності. З переважного права існують винятки для випадків, коли землю купують родичі продавця, місцева влада або держава. Були впроваджені механізми, які не дозволяли продавати землю за ціною, вищою за ринкову, а також правила, які обмежували коло осіб, що могли придбати державну землю.
У Латвії у 2014 році були впроваджені зміни, які дозволили продаж землі іноземцям та іноземним юридичним особам, якщо вони:
– здійснювали економічну активність і мали статус податкового резидента Латвії;
– отримували протягом року за останні три роки прямі виплати в рамках Спільної аграрної політики ЄС, або щонайменше третина прибутку такої особи походила від сільського господарства, або така особа має аграрну освіту;
– письмово зобов’язалися вести сільськогосподарську діяльність на землі;
– на дату подання заяви на придбання не мали податкового боргу.
Юридичні особи можуть придбати землю за умови відповідності цим вимогам (перша, третя або четверта) і підтвердження, що всі бенефіціари є громадянами Латвії, країн ЄС, країн ЄЕЗ або Швейцарії, а також за умови отримання платежів у рамках Спільної аграрної політики ЄС та за виконання однієї з таких умов:
– хоча б один учасник або постійний працівник такої юридичної особи має аграрну освіту;
– хоча б третина прибутку хоча б одного із власників юридичної особи походить із сільського господарства.
Особи, які відповідають цим вимогам, можуть придбати не більше 2 тис га землі, якщо менша площа не визначена місцевою владою. У 2017 році обмеження на придбання землі іноземцями були посилені з впровадженням вимоги володіння латвійською мовою для придбання землі.
В Угорщині продаж аграрної землі іноземцям, крім громадян країн ЄС, ЄЕЗ та Швейцарії, заборонений. Особи, які не підпадають під категорію "фермери", можуть придбати не більше 1 га, враховуючи землю, якою вони вже володіють. Законодавство також обмежує максимальну площу землі в одних руках: 300 га – для фермерів і 1 200 га (в окремих випадках 1 800 га) – для юридичних осіб.
Продаж землі в Угорщині підлягає адміністративному схваленню. Покупець повинен взяти на себе зобов’язання вирощувати на ділянці культури, які він використовує у своїй діяльності, та захищати ґрунти. Крім того, покупець має пообіцяти не використовувати землю для інших цілей протягом пʼяти років.
Це лише окремі невичерпні випадки, коли держави-члени ЄС впроваджують бар’єри для придбання землі іноземними громадянами або юридичними особами.
Існування обґрунтувань для обмежень на ринку землі дозволяє зробити висновок, що за наявності суспільного запиту та політичної волі уряду Україна може тривалий час зберігати заборону на придбання землі іноземцями. Навіть вступ України до ЄС не гарантує появи відкритого для всіх ринку землі.
Як структурувати придбання землі іноземцями в Україні
Наявність можливостей для іноземців набути аграрні землі в Україні залишається відкритим питанням. Законодавство виключає пряму можливість набуття іноземцем або створеною ним юридичною особою права на сільськогосподарську землю та передбачає конфіскацію землі, набутої в обхід заборони. Якщо іноземець набуде землю в спадщину, то він повинен відчужити її протягом року.
Такі заборони існують у багатьох країнах, але там є низка варіантів, які дозволяють іноземцям отримати опосередкований контроль над землями.
1. Так зване довірче володіння землею. Структурувати його можна так: громадянин України створює юридичну особу в Україні, а ця юридична особа купує землю. Громадянин України та інвестор-іноземець укладають трастову угоду за законодавством третьої держави, яка врегульовує відносини між ними, права та обов’язки громадянина України, який діятиме в інтересах іноземця.
Така структура не ідеальна, адже до відкриття ринку землі для іноземців за результатами референдуму продати землю або відчужити частки в юридичній особі, яка володіє землею, можна буде обмеженому колу суб’єктів: громадянам України або юридичним особам, учасниками яких є лише громадяни України.
2. Структурування через заставу корпоративних прав. Громадянин України засновує юридичну особу, яка залучає фінансування для придбання землі. Кредитори беруть у заставу частку в статутному капіталі такої юридичної особи.
У випадку настання дефолту за позикою кредитор має право звернути стягнення на частки в статутному капіталі шляхом продажу предмету застави та продати такі частки іншому громадянину України. Структурування за цим сценарієм вимагає ретельної юридичної роботи та не є бездоганним для кредитора.
3. Укладення договору на придбання з відкладальною обставиною. За таким договором покупець (іноземець або українська юридична особа, заснована іноземцем) стає власником землі після скасування заборони на її придбання.
Основний недолік такого варіанта – навіть не сама невизначеність щодо того, яке рішення буде ухвалене щодо продажу землі іноземцям на референдумі, а невизначеність щодо часу, коли такий референдум може відбутися.
Законодавство не встановлює жодних термінів його проведення і не наділяє жодну гілку влади повноваженням ініціювати такий референдум. За законом, такий референдум призначає президент України за народною ініціативою.
Тобто для його призначення має з’явитися ініціативна група, яка виконає низку умов. Зокрема – збере не менше 3 млн підписів у двох третинах областей (не менш як 100 тис у кожній). Однак в умовах воєнного стану проведення референдуму заборонено, а на завершення воєнного стану поки немає й натяку.
Надання юридичним особам можливості купувати аграрні землі з 2024 року – це суттєвий крок уперед, який сприятиме розвитку ринку землі в Україні та її комерційному обігу. Попри заборону іноземцям набувати у власність аграрну землю, цей крок створює юридичні можливості для побудови структур опосередкованого володіння та залучення іноземного капіталу.