Как залатать дыры в местных бюджетах

В умовах війни в Україні ще більш актуальними є пошуки додаткових джерел наповнення бюджетів усіх рівнів, а податок на майно розглядається як фіскальний резерв органів місцевого самоврядування (ОМС). 

Це знайшло відображення, зокрема, у Плані дій Уряду на 2023 рік (передання функцій з адміністрування податку на майно до ОМС) та, як очікується, стане частиною Стратегії національних доходів.

Уже наведено чимало переконливих аргументів для підтвердження висновку про те, що ОМС можуть більш ефективно адмініструвати податок на майно порівняно з Державною податковою службою України (далі – ДПС). Але не меш очевидним є й інше. 

Щоб реально удосконалити адміністрування зазначеного податку в Україні, необхідно проаналізувати прояви відповідної "недосконалості", їх причини та вплив на надходження місцевих бюджетів. Образно кажучи, саме "правильно поставлений діагноз є запорукою успішного лікування".

Ми спробували з’ясувати, якою є недосконалість адміністрування майнових податків по-українськи, на основі аналітичної діагностики системи місцевого оподаткування та опитування найбільш поінформованих у цій сфері респондентів: представників ДПС та ОМС. Деякі результати нашого дослідження, виконаного в рамках проєкту "Діагностика системи місцевого оподаткування", наводимо нижче.

Отже, процес збору коштів від сплати податку на майно можна уявити як почергове переливання рідини з однієї посудини в другу, третю і т.д. Але при цьому кожна із цих посудин є дірявою і, в кінцевому підсумку, до "резервуару" місцевих бюджетів надходить лише якась частина коштів, яку вдалося вберегти від "витікання через численні діри".

Розглянемо такі недосконалості – "діряві посудини" докладніше.

Формування майнових реєстрів

Проблеми, пов’язані з формуванням майнових реєстрів, мають дуже негативний вплив на надходження місцевих бюджетів. Подекуди зустрічаються випадки, коли лише близько 30% будинків і квартир на території громад внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі – ДРРПнНМ). 

Не набагато кращою є ситуація із наповненням Державного земельного кадастру (далі – ДЗК). Зокрема, більшість громад сьогодні не виконує вимогу Рішення РНБО, введеного в дію Указом Президента №180 від 29.04.2021 щодо проведення обліку земель, що перебувають у власності територіальних громад, їх нормативної грошової оцінки з метою подальшого внесення даних до ДЗК.

Водночас є також територіальні громади, де майже 100% об’єктів оподаткування внесено до реєстрів. Отже, повнота інформації, внесеної у майнові реєстри, багато в чому залежить від зусиль ОМС. 

У тих громадах, які більш активно проводять звірки фактичної інформації з даними реєстрів, стан справ із наповненістю реєстрів є кращим.

Окремо потрібно згадати те, що ДПС не має права вести роботу з громадянами, будинки яких офіційно не введено в експлуатацію. Поширеними є випадки, коли береться дозвіл на початок будівництва, але майно не реєструється офіційно десятиліттями, якщо власнику не потрібно підключати газ. 

Таке підключення проводиться лише у разі, коли будівля здана в експлуатацію. Якщо здачі в експлуатацію не відбувається, то будинок з точки зору законодавства є "міражем" без власника та навіть адреси. Тоді навіть позов до суду немає подати на кого і на що. 

Хоча нерухомість може навіть здаватися в оренду. В низці громад такі зухвалі порушення стосуються більше 10% новобудов, власники яких часто є фінансово забезпеченими громадянами. Це суттєва проблема, яка потребує нагального розв’язання.

Ідентифікація, реєстрація та облік платників податків

Ще одна недосконалість адміністрування – не все майно, яке внесене у державні реєстри, перебуває "у полі зору" податкового органу.

Насамперед зазначимо, що існує проблема актуалізації інформації з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, у базі даних про об’єкти оподаткування ДПС – Інформаційно-комунікаційній системі (далі – ІКС) "Податковий блок". 

Уточнення, які вносяться у таку базу органами ДПС на підставі звернень платників податків та інформації від ОМС в поточному році, не враховуються надалі. У наступному році залишається попередній варіант інформації щодо платників і бази оподаткування. 

Це відбувається тому, що ця база даних формується шляхом автоматичного оновлення раз на рік за даними Міністерства юстиції України. ОМС та/або окремі платники податків щороку змушені звертатися до органів ДПС для проведення звірки та внесення відповідних коригувань.

Таким чином, існує неабияка проблема, яка полягає у тому, що платники податків звертаються до органів ДПС для звірки і/або представники ОМС передають органам ДПС коректну інформацію про об’єкти оподаткування, а останні вносять її до ІКС "Податковий блок", проте після проведення оновлення бази даних ДПС, згідно із даними ДРРПнНМ, більш актуальна інформація "затирається".

Якщо платник у якийсь рік не звернеться до податкового органу з метою внесення його об’єкта нерухомості до бази ДПС, на такий об’єкт не нараховується податок і місцевий бюджет втрачає. А скільки ще громадян свідомо замовчують свої "невидимі" для ДПС будинки і квартири, щоб "не платити громаді зайвого"?

Натомість інформація системи ІКС "Податковий блок" стосовно плати за землю формується органами ДПС "вручну". Туди потрібно вносити дані про зміну власників землі, пільговиків і т.д., але один раз. Оновлення не зникають у наступних періодах.

Крім того, органу ДПС іноді важко ідентифікувати власників майна, оскільки звірка даних ІКС "Податковий блок" і державних реєстрів може здійснюватися лише "точково". 

За браком часу і трудових ресурсів, неможливо опрацювати весь величезний масив відповідної інформації. Відтак, непоодинокими є випадки, коли громадянам роками надсилають податкові повідомлення-рішення (далі – ППР) для сплати податку за їх колишніми адресами на земельні ділянки, які не перебувають у їх власності. 

А виявляється це лише при досягненні податкового боргу у 3060 грн, щодо якого починається претензійна робота.

Отже, недосконалістю процесу адміністрування є також відсутність повної достовірної інформації про власників майна, що офіційно зареєстровано в державних реєстрах, у базі даних ДПС. 

На думку опитаних нами у процесі дослідження представників органу ДПС, найкращий спосіб покращення ситуації з обліком платників податків та об’єктів оподаткування – це створення спільних баз даних ДПС, ДЗК та ДРРПнНМ.

Оцінка бази оподаткування

Проілюструємо одну з найбільших проблем оподаткування податком на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на прикладі узагальнення таких статистичних даних. 

Якщо на обліку як об’єкти оподаткування перебуває близько 100 тис об’єктів нерухомості, ППР буде сформовано лише на 12-13 тис таких об’єктів. Решта – це квартири із площею менше 60 кв. метрів і будинки із площею менше 120 кв. метрів (звільняються від оподаткування) та майно, яке належить пільговим категоріям громадян. 

Таким чином, лише з близько 12,5% об’єктів оподаткування може бути сплачено податок на майно (і то у разі, якщо усі платники сумлінно виконають свій фіскальний обов’язок).

Цікава ситуація також складається із транспортним податком. Лише близько 10% із зареєстрованих автомобілів вноситься у відповідну базу Міністерства економіки України. 

І орган ДПС, згідно із законодавством, може нарахувати транспортний податок лише на тих 10% автомобілів, які є у переліку згаданого міністерства. Це породжує фіскальні втрати через "прогалини" визначення фактичної бази оподаткування.

Верифікація та комплаєнс

Якщо проаналізувати чисельність працівників ДПС, які адмініструють податок на майно, доводиться констатувати високе адміністративне навантаження на персонал. Зокрема, в цілому у Київській обл. на одного працівника органу ДПС припадає 1944 громадян – платників податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. Це може негативно впливати на ефективність податкового адміністрування.

Інша недосконалість – вартість надсилання одного ППР сьогодні становить 47 грн. При цьому окремим платникам надсилаються ППР, у яких сума податку до сплати є меншою 1 грн. Це зумовлює високі витрати на адміністрування. 

Інакше кажучи, у багатьох випадках до місцевого бюджету надходить менше податку на майно, ніж держава витрачає коштів на його збір, але вже з державного бюджету.

Очевидно, що цифровізація формування ППР може бути шляхом розв’язання зазначеної проблеми. Для цього необхідно скасувати надсилання ППР поштою і направляти їх електронними засобами до електронного кабінету платників податків або через Дію. 

Як засвідчує успішний зарубіжний досвід, для необізнаних платників або тих платників, що не мають технічних засобів для виконання такого обов’язку, можна створити можливість отримання адміністративної послуги при Центрах обслуговування платників податків та/або ЦНАП.

Сплата податків та контроль за нею

ППР надсилається поштою із повідомленням про вручення. Це є важливим доказом, якщо справа доходить до стягнення податкового боргу за рішенням суду. Якщо платнику не надіслано ППР, він відповідальності за сплату податку не несе.

Орган ДПС надсилає ППР щодо плати за землю на всі земельні ділянки, які знаходяться на його території (незалежно від місця реєстрації власника). З цим усе гаразд.

Натомість щодо об’єктів нерухомого майна, відмінного від земельної ділянки, ситуація є зовсім іншою. ППР формує та надсилає орган ДПС, на території якого зареєстрований платник як фізична особа, на всю його нерухомість по всій Україні. 

Отже, інспектору потрібно робити звірку з реєстрами майна, що знаходиться в інших регіонах нашої держави, перевіряти, чи на тих територіях велися бойові дії (у зв’язку з наданням нових податкових пільг). Це ускладнює податкове адміністрування. І фактично орган ДПС несе відповідальність за наповнення місцевих бюджетів інших регіонів.

Сьогодні податкові перевірки проводяться лише щодо земельних ділянок, які перебувають в оренді. Тому факти податкових зловживань можуть залишатися невиявленими. Це впливає на податкові надходження.

ОМС є більш проінформованим, ніж орган ДПС, про фактичне використання земельних ділянок та об’єктів нерухомості. Невідповідності між фактичним та офіційно вказаним використанням земельних ділянок – один із поширених видів зловживань.

Вирішення спорів

Як зазначалося, ДПС розпочинає претензійну роботу стосовно податкового боргу, розмір якого перевищує 3060 грн. Але, згідно зі статистичними даними, у більшості ППР зі сплати податку на майно сума податкового зобов’язання є меншою. Непоодинокими є випадки, коли податковий борг накопичується роками, поки він сягне обсягу, достатнього для стягнення у судовому порядку. Поки цей поріг не досягнуто, місцеві бюджети втрачають надходження, частина податкового боргу списується, бо спливає термін позовної давності.

Зауважимо, що багато цих проблем не зникне автоматично із переданням частини функцій з адміністрування майнових податків до ОМС. Такі "діряві посудини" мають перебувати у фокусі уваги центральної та місцевої влади, експертів і суспільства загалом. Для того, щоб зрештою знайти ефективні рішення для збільшення надходжень місцевих бюджетів!

Публікація підготовлена за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю її авторів і не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми "U-LEAD з Європою", уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.