Железная неизменность: почему за девять лет железная дорога не сдвинулась в направлении евроинтеграции

27 червня виповнилося девʼять років з дня підписання економічної частини угоди про асоціацію між Україною та ЄС, яка засвідчила якісно новий формат відносин між Україною та ЄС на принципах "політичної асоціації та економічної інтеграції" і одночасно мала стати дороговказом внутрішніх реформ в Україні.

Проте приклад виконання зобовʼязань з імплементації законодавства ЄС у сфері залізничного транспорту доводить, що справжнім дороговказом реформ в Україні стають не так міжнародні угоди чи визначений стратегічний курс держави, як ситуативні інтереси впливових внутрішніх стейкхолдерів.

За угодою про асоціацію з ЄС, Україна мала запровадити фундаментальні принципи, за якими працює європейський залізничний транспорт. Перше – недискримінаційний доступ до інфраструктури (ст. 4 директиви ЄС 2001/14).

Залізнична інфраструктура ЄС відкрита для спільного доступу, не існує дискримінації за формою власності чи країни походження перевізника. Німецький перевізник може поїхати в Польщу своїм локомотивом, а польський – у Німеччину. Навіть якщо власник підприємства чи громада будують залізницю для себе, вони повинні відкрити її для спільного доступу.

Якщо європейські залізниці можна порівняти з автошляхами, на які може вільно виїхати будь-який транспорт, то залізниці України нагадуватимуть шлях, перегороджений у різних місцях шлагбаумами, ключі до яких треба отримувати (чи купувати?) у чиновника. Цим шляхом може рухатися тільки транспорт певного перевізника. І цей перевізник ще й визначає правила та параметри руху: швидкість потоку і тривалість зупинок біля світлофорів.

Державний перевізник "Укрзалізниця" керує матеріальною інфраструктурою, контролює локомотивну тягу та адмініструє систему управління перевезеннями. Він володіє непереборними конкурентними перевагами і має необмежені можливості монетизації цих переваг.

Змінити це мало запровадження другого фундаментального принципу європейського залізничного транспорту, що діє в країнах ЄС з 1991 року: усунення факторів природної монополії державних перевізників. Мав відбутися розподіл "Укрзалізниці" на окремі компанії: стратегічної інфраструктури, локомотивного господарства, пасажирських та вантажних перевезень.

Зараз ці напрямки існують у рамках однієї організаційної структури, тому відбувається перехресне субсидування: локомотивна тяга й вантажні перевезення УЗ субсидують збитковий пасажирський напрямок.

В одній вертикалі поєднуються функції оператора залізничних перевезень, який визначає порядок перевезення вантажів, та комерційного гравця на ринку вантажних перевезень. Через це вагони УЗ як монополіста в локомотивній тязі та управлінні інфраструктурою мають преференції перед вагонами конкурентів.

Конкурентам доводиться узгоджувати плани з чиновником УЗ, тиждень чекати на локомотив та місяць рухатися до пункту призначення. Розділення "Укрзалізниці" на складові, де тяга, інфраструктура та вагони підпорядковані різним компаніям, усунуло б конфлікти функцій, які не стимулюють покращення ефективності перевезень і стають чинником спекулятивного зростання цін.

На імплементацію цих норм Україні відводився восьмирічний період. Проте єдиною євроінтеграційною сходинкою стало створення наглядової ради "Укрзалізниці" відповідно до зобовʼязань за угодою про асоціацію з ЄС у запровадженні корпоративного управління державними компаніями.

Цілями наглядової ради УЗ були визначені мінімізація корупційних ризиків, підзвітність менеджменту кінцевим акціонерам – українцями, а також сприяння імплементації законодавства ЄС у сфері залізничного транспорту.

На першій нараді з членами наглядової ради "Укрзалізниці" у 2018 році тодішній міністр інфраструктури Володимир Омелян окреслив послідовність євроінтеграційних реформ: парламент мав ухвалити закон про залізничний транспорт, який запровадить європейську модель функціонування галузі.

Для імплементації закону необхідно було розробити понад 50 підзаконних актів. Мова йшла про перегляд майже всієї нормативно-правової бази, що регулює залізничний транспорт, із залученням фахівців "Укрзалізниці". Законопроєкт №1196 "Про залізничний транспорт" Верховна Рада ухвалила в першому читанні у 2019 році і на цьому імплементація законодавства ЄС зупинилася.

Плани з розділення УЗ на окремі бізнес-вертикалі керівництво компанії востаннє згадувало у 2021 році. Відтоді спроби відновити євроінтеграційне реформування не мали успіху і зникли з порядку денного. Чому так сталося?

По-перше, розділення "Укрзалізниці" нівелювало би бізнес-модель гірничо-металургійного комплексу. Ця модель ґрунтувалася на тарифах, які не покривали собівартості перевезень вантажів цієї групи. Єдиною високомаржинальною групою вантажів, чия дохідність дозволяла дотувати збиткові перевезення вантажів ГМК, були зернові вантажі.

По-друге, монополія УЗ з адміністрування й управління перевезеннями дозволяє створювати та підтримувати стан постійно незадоволеного попиту на перевезення агропродукції, що слугує чинником зростання вартості цих послуг.

Розділення "Укрзалізниці" руйнувало цей механізм неринкового ціноутворення, який давав змогу дотувати вантажі ГМК завдяки штучно завищеній маржинальності перевезення аграрних вантажів. Закономірно, що депутати навряд чи наважилися б ухвалити законодавчі зміни, які суперечать природі їхніх "акціонерів" – олігархів з гірничо-металургійного комплексу.

Поява лобістів євроінтеграційної реформи УЗ в аграрному секторі малоймовірна через його роздробленість та неоднорідність. Непрозора система логістики, що ґрунтується на монополії "Укрзалізниці" та застарілих правилах перевезень, стимулює аграрних виробників конкурувати між собою.

У цьому середовищі сильніші гравці більшою мірою мотивовані перспективою поглинути слабших, ніж створенням рівних правил для всіх. Запровадження недискримінаційного доступу до інфраструктури та розділення УЗ невигідні тим представникам верхівки аграрного та логістичного бізнесу, які стали потужними завдяки недосконалій структурі УЗ і чинним радянським правилам.

Трейдери, що обслуговують потребу аграрного сектору в доступі до ринків збуту, завдяки статус-кво можуть викуповувати спроможності залізниці і формувати стан постійного незадоволеного попиту аграріїв на логістику.

Повз них український аграрій не може потрапити на ринок, оскільки вони викуповують квоти в портах і разом з експедиторами – обмежену пропускну спроможність залізниці. Це унеможливлює укладання українськими агровиробниками форвардних контрактів і звужує експортний потенціал країни спотовими ринками, де наша продукція торгується із значним дисконтом.

Вигодонабувачі цього були і будуть проти євроінтеграційних реформ, тому що із старою "Укрзалізницею" завжди можна домовитися і завжди можна заробити.

Донедавна вважалося, що вирішальними на шальці терезів проведення чи непроведення реформи стануть вимоги європейських партнерів прискорити євроінтеграційний рух залізниці. Проте цю впевненість похитнула ситуація з ембарго української агропродукції, яку певною мірою спричинила й нереформованість залізничного транспорту України.

Факт, що втрачені українськими виробниками позиції на ринках стають новими можливостями для виробників з країн ЄС, – не на користь форсування вимог до України з імплементації євродиректив.

Якщо за девʼять років Україна не спромоглася на реформу і створення системи логістики, що полегшує доступ її виробникам на ринки, наївно сподіватися на прискорення в цьому напрямі з боку європейських структур. Тим паче, коли наша нереформованість грає на руку інтересам європейських виробників. Зокрема, місце української кукурудзи на ринках країн Балтії зайняла польська.

Свідченням, що реформа залізниці "не на часі", стало анонсування "Укрзалізницею" створення іноземного перевізника, що надаватиме послуги експедирування вантажів на території ЄС. Адже за умовами справжнього зближення з ЄС Україна має не експортувати в ЄС модель заробітку на монополії залізниці, а виконати умови євродиректив, які її усувають.

Кінцеві акціонери "Укрзалізниці", звичайні українці, спроможні оцінити діяльність менеджменту компанії лише в доступному їм сегменті – пасажирських перевезень. Факт, що за фасадом "залізних змін" у пасажирських перевезеннях ховається залізна незмінність у вантажному сегменті, непокоїть лише аграрних виробників, які занадто розʼєднані, щоб їх голоси були почуті.

З іншого боку, не виконавши умови євродиректив, ми не виконаємо умови асоціації з ЄС і не матимемо перспектив на отримання статусу члена ЄС. Євроінтеграційна реформа передбачає, що на українській залізниці не буде "шлагбаумів", планування перевезень стане прозорим, а компанії конкуруватимуть за вантаж і будуть мотивовані перевозити більше і якісніше.

Від цього виграють залізниця, власники суміжної інфраструктури та виробники. Недискримінаційний доступ до інфраструктури та розділення УЗ стануть передумовою створення екосистеми цифрових сервісів, де зможуть на рівних взаємодіяти та обмінюватися даними всі учасники логістичного ланцюжка.

Залізниця і власники суміжної інфраструктури (елеваторів, портових терміналів, приватних вагонних парків) зможуть у режимі реального часу планувати навантаження та робити прогнозовані інвестиції в покращення ефективності.

Українські виробники зможуть діставатися своїх ринків та укладати контракти із споживачами напряму, без віддавання більшої частини прибутку посередникам, які викуповують обмежені провізні й пропускні спроможності залізниці. Зараз виробник не має такої можливості. Процес ускладнений так, що він змушений віддати більшу частку маржі трейдеру або в кращому випадку – експедитору.

Згадаймо, як ми раніше користувалися послугами турагентств, оскільки самостійно знайти готель і забронювати квитки було неможливо. Те саме відбувається з власником вантажу: він не може купити квиток для продукції на світові ринки в смартфоні без потреби додатково з кимось домовлятися.

Теперішній дискримінаційний доступ означає, що це можуть робити певні особи, робити добре можуть ще менше осіб, а робити дуже добре можуть одиниці.

Більшість внутрішніх стейкхолдерів сформувалися і зросли саме в рамках системи дискримінаційного доступу. Де на дорозі шлагбауми і за проїзд збирають данину, а ринкова перевага базується на наявності власного шлагбаума чи доступу до чиновника, що має від них ключі.

Прихід інших людей з іншими цінностями можливий лише внаслідок фундаментальної реформи свідомості виборців та найнятих ними чиновників, які зажадають запровадити прозорість, доброчесну конкуренцію та вільну торгівлю. Але наївним буде вважати, що цю реформу здійснять внутрішні стейкхолдери, які стали могутніми саме завдяки її відсутності.