Запад готов дать деньги на восстановление Украины. Как не затянуть этот процесс?

Іноземні донори готові допомагати Україні з відбудовою, але владі на місцях необхідно навчитися з ними працювати, щоб отримувати і витрачати кошти. Інакше відновлення країни затягнеться на кілька десятиліть.

Без спроможних експертів на місцях Україну чекає розчарування на рівні Афганістану, де місцевий уряд не зміг "перетравити" десятки мільярдів доларів і невдовзі розсипався, як картковий будинок. А Гаїті, незважаючи на допомогу від усього світу, досі в руїнах через слабкі державні інституції.

Експерти Центру економічної стратегії поспілкувалися з представниками українських міст та ключових організацій, які працюють в Україні (ЄБРР, Світовий Банк, ЄІБ, USAID, KfW, International Finance Corporation), і зібрали головні проблеми, з якими вони зіштовхуються під час реалізації проєктів.

Українські міста до 24 лютого 2022 року працювали з іноземними організаціями з частковим успіхом. З 15 проаналізованих нами проєктів шість виявилися успішними, сім реалізуються із затримкою, два – провальні. Здебільшого ця затримка обумовлена початком великої війни і зміною пріоритетів.

Однак є проєкти, де ще до великої війни стали на заваді інші фактори.

Одним з найбільш невдалих став проєкт "Водопостачання, каналізація, поводження з відходами", кредитором якого був МБРР, а ініціатором – ЛМКП "Львівводоканал". Проєкт тривав у 2003-2007 роках, але перед його закінченням Рахункова палата заявила про неповне та неефективне використання інвестицій.

Кінцевий термін реалізації і дату закриття позики було продовжено до 2008 року, але цілі за кожним з показників та параметрів не були досягнуті. Недоліки проєкту свідчили про відсутність системності при ухваленні рішень та про самоусунення від впливу на ефективне використання інвестиційних коштів.

Крім того, "Львівводоканал" під час реалізації проєкту став збитковим і не зміг своєчасно погасити борг за договором, що довело цю справу до суду.

Натомість проєкт "Ремонт автомобільної дороги Київ-Чоп" за фінансування ЄБРР був успішним. Він наблизив дорогу М-06 до європейського рівня. Кількість ДТП там зменшилася на понад 90%, а споживання пального – на 10-20%.

Утім, з 15 проаналізованих проєктів без затримок були реалізовані лише шість. Що заважає містам реалізовувати проєкти?

1. Відсутність політичної волі. Основним викликом є політична воля керівництва міста до співпраці. Якщо волі немає – співпраця не буде успішною. Відсутність ентузіазму та проактивної роботи керівництва міста часто перешкоджає ефективному використанню коштів більше, ніж будь-які технічні проблеми.

2. Недостатньо навчений персонал. Навіть коли в міста є політична воля, часто перепоною до співпраці стає нестача технічних навичок у співробітників. Особливо це стосується тих міст, які тільки починають працювати з донорами.

Недосвідченість міст може "відсікати" їх заявки на початкових етапах, не доходячи до стадії, коли донор може надати технічну допомогу. Представники влади під час інтерв’ю зазначали, що найскладнішим для них є формування бюджетів та адаптація до роботи з донорами через відсутність досвіду співпраці.

Особливо актуально це для менших міст, що сильно постраждали від російської агресії та шукають кошти на відновлення. Схожі враження і в донорів.

3. Брак стратегічного планування (створення концепції майбутнього проєкту). На місцевому рівні недостатньо навичок для створення сильних проєктів, що базуються на стратегії розвитку регіону. Такі проєкти донори вимушені відхиляти.

4. Неякісний фінансовий менеджмент. Команди мають слабке розуміння фінансового процесу, міжнародних фінансових інструментів (особливості кредитних програм, гранти, банківські гарантії) та фінансового аудиту, не володіють інформацією про межі індивідуальної відповідальності за чинним законодавством. Це стосується фінансових операцій під час реалізації проєктів іноземної допомоги.

Навченість персоналу можна "підтягнути" за допомогою курсів. Водночас для співробітників треба зробити такі умови праці, щоб після підвищення кваліфікації вони не тікали в приватний сектор чи до неурядових організацій. Так трапилося в Румунії, де значні зусилля з навчання працівників не дали результату, бо урядовці з новими навичками йшли працювати в консалтинг.

Окремою темою є проблема володіння англійською мовою, яку непросто опанувати швидко. У цьому випадку є сенс залучати в місцеві команди кваліфікованих людей на проєктну роботу.

5. Забюрократизованість процесів. Як зауважили представники іноземних організацій, однією з ключових реформ, яка покращила їх співпрацю з містами, стала децентралізація. Коли громадам дали можливість діяти самостійно, це стало поштовхом до розвитку співпраці з міжнародними партнерами.

Особливо це стосується фіскальної децентралізації: громади могли розпоряджатися власними коштами так, як вважали за потрібне. Велика війна змінила це. Уряд обмежив можливості громад витрачати свої кошти. Коли у відносинах між донором та реципієнтом з’являється обов’язковий "посередник" у вигляді уряду, ефективність імплементації проєктів стрімко падає. 

Україні необхідно повертатися до децентралізації та відновлювати найкращі практики, які вдалося сформувати в останні роки до великої війни.

6. Корупція. Донори пильно стежать за корупційними проблемами міст і прагнуть не допускати до співпраці міста, де можуть виникнути такі ускладнення. Це означає, що влада із сумнівною репутацією може бути перепоною до співпраці, навіть якщо корупційні ризики в конкретному проєкті мінімальні.

Україні також притаманні ризики фінансового менеджменту, через який у виконавців можуть виникнути особисті проблеми. В Україні існує комплексна проблема правовідносин з правоохоронними органами та високого ризику кваліфікації дій чиновників як "завдання збитків державі".

7. Урядові обмеження. З точки зору бюджетного законодавства, громади не мають перешкод для залучення кредитів та грантів. Однак після початку великої війни Кабмін ухвалив постанову №590, яка врегулювала черговість здійснення платежів Казначейством. Це призвело до випадків, коли громади, маючи і потреби, і кошти, не змогли реалізувати свої ініціативи. Казначейство не пропускало ці платежі через чітко встановлену черговість проведення видатків.

Майже всі представники громад (особливо тих, що розташовані далеко від зони боїв і мають значні надходження) та донори зазначили, що норми постанови заважають спрямовувати кошти на проєкти розвитку. Ці вимоги об’єктивні, оскільки викликані військовою агресією, однак варто переглянути перелік першочерговості видатків, що частково розблокує кошти на місцях.

Цей матеріал та дослідження були створені за фінансової підтримки уряду Великої Британії (UK Aid), проте висловлені погляди не обов’язково збігаються з офіційною позицією уряду Великої Британії.