Соответствует ли украинская реформа градостроительства Европейской хартии местного самоуправления

Нещодавно у Європарламенті відбувся Європейський комітет регіонів. Це знаковий захід, на якому представники України спільно з європейськими колегами працювали над посиленням ролі нашого самоврядування в контексті відбудови. 

Під час дискусій підіймали багато питань, в тому числі й реформу містобудування та її ключовий законопроєкт №5655. Адже ця реформа суттєво посилює роль органів місцевого самоврядування. 

Моніторинг забудови в громадах, виявлення самочинного будівництва, перевірка ризикованих об’єктів, реакція на повідомлення громадян про порушення – все це буде в повноваженнях саме органів місцевого самоврядування. 

Ба більше: у самоврядування з’явиться можливість у певних випадках зносити незаконні об’єкти без рішення суду.

Важливо, що реформа містобудування розроблялася відповідно до принципів Європейської Хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована Україною ще у 90-х. 

Європейська хартія – рамковий документ. Він не містить детального опису повноважень місцевого самоврядування – але закладає базові принципи державної політики, декларує важливість місцевого самоврядування як ключової демократичної інституції.

Хартія передбачає широкі повноваження для органів місцевого самоврядування. Такі ж повноваження передбачає і наша реформа містобудування. Розглянемо основні з них.

Розробка містобудівної документації

Згідно з Хартією, місцеве самоврядування — це право і спроможність місцевої влади здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ в інтересах населення.

Суттєва частина містобудування – розробка та прийняття містобудівної документації. Цю розробку здійснюють на основі територіальних Концепцій інтегрованого розвитку, які створюються із залученням максимальної кількості мешканців. Адже це база для всіх подальших процесів містобудування на певній території.

Розробка та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні належить і буде належати виключно до повноважень органів місцевого самоврядування. Йдеться про комплексний план просторового розвитку території громади. 

Цей план включає генеральні плани територіальної громади, історико-архітектурні опорні плани (якщо такі є), а також детальні плани території. 

Фактично, законопроєкт №5655 стимулює органи місцевого самоврядування виконувати вже наявне законодавство. А саме – приймати якісну містобудівну документацію. Це забезпечить комплексний, а не "клаптиковий" розвиток громади.

Видавати містобудівні умови та обмеження для майбутнього будівництва місцева влада має не на власний розсуд, а з посиланням на відповідну містобудівну документацію та інші законні джерела інформації. 

І робити це в чітко визначені терміни та без необгрунтованих відмов. А далі на основі цих даних, у першу чергу містобудівної документації, здійснюватиметься розробка проєктної документації кожного конкретного об’єкта будівництва.

Своєю чергою, проєктна документація об’єкта має існувати у форматі електронного документа в е-системі, відкрито та прозоро. 

Під час експертизи, технічної інвентаризації, прийнятті в експлуатацію — е-система щоразу порівнюватиме наявний стан техніко-економічних показників об’єкта з тим, що було вказано в проєктній документації.

Формуватиметься протокол розбіжностей, який покаже, чи не забагато у домі поверхів, чи є відхилення від гранично допустимих показників, визначених містобудівними умовами та обмеженнями тощо. 

Це мінімізує ризики маніпуляцій із проєктною документацією з боку недоброчесних забудовників.

Державний нагляд за законністю дій учасників містобудування

Згідно з Хартією, будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування має на меті забезпечення дотримання закону. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань місцевою владою.

За законністю діяльності органів місцевого самоврядування здійснюється державний нагляд. Реформа містобудування передбачає розмежування процесів нагляду, контролю та моніторингу. Функція нагляду не стосується контролю за будівництвом конкретного об’єкта.

Державний нагляд спрямований на учасників містобудівного процесу. Тобто не лише на органи місцевого самоврядування, а й осіб приватного контролю, експертів, які надають послуги тощо. Це функція, що лишається державі, а саме Міністерству відновлення.

Також участь у нагляді бере професійне та громадське середовище — консультативно-дорадча Містобудівна палата, що розглядатиме рішення про ймовірні порушення учасників містобудування. 

Зокрема, Міністерство під час здійснення нагляду має реагувати на заяви ОМС щодо потенційних порушень із боку інших учасників.

Містобудівний контроль з боку місцевої влади

Згідно з Хартією, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Місцева влада як орган містобудівного контролю здійснюватиме містобудівний контроль над об’єктами будівництва у визначеному законом порядку. Паралельно здійснювати контроль будуть також Державна інспекція архітектури та містобудування (ДІАМ) та уповноважені особи з містобудівного контролю (приватні компанії). 

Хто саме здійснюватиме контроль – залежить від об’єкта будівництва, вибору замовника. Наприклад, контроль за важливими інфраструктурними об’єктами (наприклад, мости, лінії метро) здійснюватиме ДІАМ.

Орган місцевого самоврядування буде здійснювати контроль за об’єктами будівництва, якщо замовник обере його. При цьому, органи місцевого самоврядування зможуть здійснювати контроль за об’єктами будівництва незалежно від класу відповідальності, що суттєво розширює їхні повноваження. 

Та головне – вони здійснюватимуть контроль за об’єктами самочинного будівництва, які будуються без дозвільних документів. 

Тобто, найбільш кричущі незаконні випадки контролюватиме та перевірятиме саме місцева влада. Під час здійснення контролю органи місцевого самоврядування зможуть виносити обов’язкові до виконання приписи, проводити перевірки, зокрема й позапланові тощо. 

Моніторинг забудови в руках громади

Згідно з Хартією, публічні повноваження здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. При цьому необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги ефективності та економії.

Оскільки органи місцевого самоврядування здійснюють безпосереднє управління на місцях, їх обов’язком є пошук самочинного будівництва на конкретній території та запобігання йому. 

Це відбуватиметься у рамках постійного та безперервного моніторингу забудови громади. Наразі такий моніторинг фактично не здійснюється, адже він не визначений як обов’язковий. 

Реформа містобудування передбачає конкретні способи здійснення моніторингу. Під обовʼязкові заходи з моніторингу підпадають об’єкти:

• на які надійшли скарги від громадян через е-систему (важливий елемент громадського моніторингу);
• щодо яких не отримано право на виконання робіт;
• об’єкти, визначені ризикованими за результатами автоматичного програмного аналізу в е-системі.

Також для чіткої реалізації повноважень органів місцевого самоврядування законопроєкт №5655 конкретизує, що саме є самочинним будівництвом. Це — будівництво на не відведеній ділянці, без права на виконання робіт, з порушенням обмежень, передбачених містобудівними умовами та обмеженнями, з істотними порушеннями проєктної документації.

Виявити та попередити всі ці порушення — компетенція місцевої влади. Завдяки наявності усієї необхідної інформації в е-системі, зробити це буде набагато простіше. 

Під час моніторингу можна здійснювати візуальний огляд території, фото- та відеофіксацію, використовувати ортофотоплани тощо. Усі зібрані під час моніторингу дані передаються до е-системи та зберігаються там.

Повертаючись до здійснення контролю органами місцевого самоврядування — якщо у процесі моніторингу органи місцевого самоврядування виявляють самочинне будівництво без отримання права на виконання будівельних робіт, то вони починають вживати заходів щодо припинення такого правопорушення. Тобто проводити перевірки, видавати обов’язкові приписи.

Зрештою, можуть навіть демонтувати – без рішення суду. Це зовсім нові повноваження, яких раніше не було у місцевої влади. Також може бути прийнято рішення про приведення об’єкта до попереднього стану або його перебудову.

Моніторинг забудови має стати потужним інструментом регулювання містобудування в громаді. Моніторинг, розробка містобудівної документації, містобудівний контроль, ефективні інструменти протидії самочинного будівництву — усе це широкі повноваження органів місцевого самоврядування, які повністю відповідають Європейській Хартії місцевого самоврядування.