Бюджет войны: на что государство потратит больше денег в 2023 году

Цього тижня попри війну та зрозумілі складнощі прогнозування фінансово-економічної ситуації наступного року КМ своєчасно вніс проєкт бюджету у Верховну Раду. 

Безперечно, нинішній проєкт бюджету – це фінансовий документ, який приймається у найскладніший час нашої незалежної історії. Під час повномасштабної війни. 

Насамперед – це воєнний бюджет країни, яка ставить за мету повну деокупацію територій, захоплених з 2014 року. 

Тому першочергове фінансування безпеки та оборони держави не може викликати супротив навіть у самопроголошених економічних професорів з Фейсбуку, що критикують все і завжди. 

 Хоча цифри видатків на безпеку і оборону дійсно приголомшливі:

- еквівалентні 88% доходів бюджету (по загальному фонду, без грантів);

- складають 45% видатків загального фонду.

Але поряд з цим проєкт бюджету попри триваючу війну, починає давати відповіді на питання, як ми будемо ліквідовувати наслідки російської навали та відбудовувати країну (понад 43 млрд грн тільки за двома новими спеціальними програмами – Фонд ліквідації наслідків збройної агресії і дотація місцевим бюджетам на компенсацію втрат у зв’язку з агресією).

Варто також підкреслити, що від початку бюджетного процесу ми не граємось у соціальний популізм. Агов, опозиціонери з колишнього ОПЗЖ, які заявляють, що вимагатимуть підвищення соціальних стандартів в бюджеті-2023, ви справді думаєте, що можете і досі дурити людей, сидячи в Монако? 

Ми чесно заявили одразу. Максимум, що можемо забезпечити під час активної фази війни – це збереження мінімальних соціальних стандартів (прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати) на рівні кінця поточного року. 

При цьому продовжиться щорічне збільшення пенсій (відповідно до рівня інфляції і темпів зростання середньої зарплати), зростуть витрати за окремими напрямами соціальної допомоги (дітей і сімей, осіб, які опинились у складних життєвих обставинах, малозабезпечених сімей), витрати на медицину і освіту закладаються на достатньому рівні для забезпечення основних медичних і освітніх гарантій. 

На цьому тлі витрати на утримання органів влади скорочуються на 11,6 млрд грн (зокрема на ВР України – на 13,0%, на Секретаріат КМУ – на 24,1%).

Макропрогноз

Основа будь-якого бюджету – це економічний прогноз, в якому головний індикатор – ВВП, його номінальна і реальна зміна. 

Маємо консервативно-песимістичний сценарій розвитку економіки на наступний рік, який враховує продовження війни, щонайменше у першій половині року. На 2023 рік уряд прогнозує зростання реального ВВП на 4,6% до 6,4 трлн грн. 

Це навіть менше, ніж в останньому прогнозі НБУ (+5,5%). Звичайно, що невизначеність через продовження активної фази бойових дій є значною. 

Ніхто сьогодні не може дати точну відповідь, чи працюватимуть морські порти, яким буде енергобаланс та ін., але з сьогоднішніх позицій є обережні підстави очікувати на поступове економічне відновлення, починаючи з 2-го кварталу наступного року. 

Тому вважаю таке зростання стримано виваженим. Добре, що в МЕРТ зняли рожеві окуляри, бо перші оцінки відновлення в них передбачали "прискорення" на 50%. 

Водночас, хочу звернути увагу на ризики високої інфляції наступного року. Уряд прогнозує її збереження на кінець наступного року на рівні 30% (як на поточний рік), тоді як НБУ у своєму останньому прогнозі виходив з тренду на дезінфляцію наступного року до 20,7% у базовому сценарії та 19,4% в альтернативному. 

Більша прогнозна інфляція звичайно збільшує номінально податкову базу і номінальний ВВП загалом, однак інфляція – це податок на найбідніших, власників гривневих активів та отримувачів зафіксованих доходів в гривні. 

Від рівня інфляції, яку ми закладаємо залежать і очікування обмінного курсу (грубо кажучи, чи буде долар по 50 гривень на кінець року). 

Сподіваюсь, що ми знайдемо консенсус між НБУ і урядом у цьому питанні як під час роботи над бюджетом, так і над новою програмою МВФ. 

Основні бюджетні параметри

Доходи – 1 279,2 млрд грн, видатки – 2513,9 млрд грн, дефіцит –1 279,8 млрд грн. Отже, планові доходи тільки наполовину покривають планові видатки.

Порівняно з поточним роком в абсолютних показниках скорочуються як доходи, так і видатки, але темпи скорочення видатків є відчутно меншими. 

Якщо планові доходи скорочуються майже на 18%, то планові видатки – лише на 5%. У результаті плановий бюджетний дефіцит збільшується в абсолютних показниках на 186 млрд грн (+17%), утім відносно ВВП скорочується с 23,4% до 20% ВВП. У доларовому еквіваленті щомісячний бюджетний дефіцит має скоротитись до 2,5 млрд дол. 

Дохідна частина

Бюджет-2023 розроблено на чинній податковій базі. Мова не йде про різке підвищення чи зниження податків та інші карколомні експерименти з податковим полем. Отже, весь хайп та шоу навколо податкових реформ залишилися хайпом і шоу. Нічого більшого.

Порівняно з планом із змінами поточного року, планові доходи державного бюджету-2023 знижуються на 273,9 млрд грн ("мінус" 17,6%), в тому числі доходи загального фонду на 64,6 млрд грн ("мінус" 5,3%). Прокоментую це зниження:

• По-перше, це порівняння план до плану. Очікувані надходження цього року (а вже минула його більша частина і можна робити певні висновки), на жаль, будуть меншими за план. 

Насамперед через зменшення надходжень від податку на імпорт. Отже, за оцінками Мінфіну, планові надходження загального фонду 2023 року будуть на 139,7 млрд грн (+13,9%) більше очікуваних доходів поточного року. 

• По-друге, план доходів на наступний рік передбачає поки що дуже скромні надходження від офіційних трансфертів/грантів від партнерів. 

Мова йде про безповоротну допомогу, що зараховується у бюджет, і надходить переважно від уряду США. Якщо план на 2022 рік по цій статті складає 130,9 млрд грн, а за 8 місяців фактично надійшло 270 млрд грн, то план на 2023 рік передбачає залучення 0,25 млрд грн Зради тут немає. Це пов’язано із особливостями планування таких доходів, щодо яких Україна ще не отримала підтвердження. 

• Що стосується податків, то для загального фонду вони залишаються майже на такому ж рівні, що і план на 2022 рік (відхилення менше 1%), хоча звісно за окремими податками відхилення є більшими:

• Прямі податки зменшуються. Надходження від податку на прибуток ("мінус" 26,4 млрд грн;↓ 14%) і ПДФО ("мінус" 20,7 млрд грн;↓17%) через вплив війни. Однак це зменшення компенсується більшими плановими надходження від ренти за видобуток газу (+48,1 млрд грн; ↑98%) через зростання вартості цієї сировини.
• Щодо непрямих податків — збільшуються планові надходження від внутрішнього ПДВ з врахуванням відшкодування (+48,9 млрд грн↑28%), зменшуються за імпортним ПДВ (-61,3 млрд грн, ↓ 14%). Акциз сумарно (внутрішнє виробництво + імпорт) збільшується на 4 млрд грн (↑5%).
• В комітеті ми уважно вивчимо розрахунки, надані Мінфіном, і якщо побачимо реальну можливість збільшення дохідної частини, зокрема, за рахунок детінізації та скорочення сірого імпорту, обов’язково дамо свої пропозиції. 

Вважаю, маємо резерви збільшення надходжень від імпорту наступного року з урахуванням хоч і невеликого, але зростання імпорту товарів (на 1%) в прогнозі Уряду. Але це напряму залежить від істотних позитивних змін в Митній службі.

Видатки

Враховуючи, що як мінімум частину наступного року ми продовжимо жити у стані війни, то зрозуміло, що більша частина видатків піде на сектор безпеки і оборони.

• Його фінансування перевищить 1 трлн грн і складе 15,7% ВВП, а з урахуванням очікуваної міжнародної допомоги у цій сфері – й взагалі на рівні 17,8% ВВП. Зростання порівняно з початковими планами на 2022 рік – у 3,5 рази.
• Порівняно з 2022 роком на 75,5% більше коштів буде спрямовано на розвиток, закупівлю, модернізацію та ремонт озброєнь, військової техніки, засобів та обладнання.
• На 203,3% зросте фінансування державних цільових програм у сфері ВПК. Кошти підуть на розроблення і освоєння нових зразків зброї та військової техніки.
• Видатки на розвідувальну діяльність збільшаться на 52,3%.

Другий важливий пріоритет після військового – соціальні видатки.

• На виплати соціальних зобов’язань (у тому числі й пенсій) з бюджету буде спрямовано 835 млрд грн (це 13% прогнозного ВВП на 2023 рік).
• Ключові напрямки підтримки — малозабезпечені сім’ї (72,9 млрд грн), особи, які опинились у складних життєвих обставинах (66,6 млрд грн).
• На охорону здоров’я і освіту буде спрямовано 175,7 млрд грн і 155,0 млрд грн. 

• Відразу заспокою професійних зрадофілів – це початкові цифри, розраховані з урахуванням того, що понад 6 млн осіб за різними оцінками перебувають поза межами України, і як свідчать результати різних опитувань, не усі повернуться в нашу країну, а якщо і повернуться – то не усі відразу з початку нового року. 
• Ми будемо оперативно бачити переміщення через Державний кордон, а отже зможемо оперативно реагувати на зміну потреб.
• Пріоритети фінансування у сфері охорони здоров’я – оплата праці медиків на рівні не нижче гарантованого, збереження основних медичних послуг, включених до державного пакета медичних гарантій, розширення програми реімбурсації та закупівля ліків за централізованими програмами.
• Пріоритети у сфері освіти – збереження основних гарантій (насамперед в частині оплати праці та виплати стипендій), відновлення пошкоджених закладів освіти, допомога у придбанні шкільних автобусів, забезпечення виготовлення підручників тощо. 

Не залишиться без підтримки і реальний сектор економіки. Продовжать фінансуватися програми державної підтримки у реальному секторі, які реалізовувались і у попередні роки.

• Посилиться акцент на секторі МСБ.
• Буде відкрито нову бюджетну програму "Надання грантів для створення або розвитку бізнесу" (1,37 млрд грн). Це шість напрямів ведення бізнесу, які можуть отримати безповоротно кошти від держави від проєкту "єРобота", передбаченого у рамках Плану відновлення України, у рамках якого очікується створення близько 300 тисяч робочих місць.
• На майже 129% збільшиться Фонд розвитку підприємництва (16 млрд грн проти 7 млрд грн у 2022 році), через який реалізується вже досі розкручена програма "Доступні кредити 5-7-9%).

Міжбюджетні відносини / підтримка регіонів

Держава, як і у попередні роки, активно підтримуватиме місцеві бюджети.

• Наступного року базова дотація буде виділена у розмірі майже 29 млрд грн
• Регіони отримають майже 87,5 млрд грн освітньої субвенції.
• За різноманітними каналами місцеві бюджети отримають понад 65,2 млрд грн дотацій і субвенцій.

• Влада, попри війну, не очікуючи її закінчення, вже зараз розпочинає роботу з відновлення України.

• Запроваджується нова додаткова дотація на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною агресією Російської Федерації (23,9 млрд грн).
• Буде створено Фонд ліквідації наслідків збройної агресії (19,4 млрд грн).
• Субвенція з державного бюджету регіонам на відновлення планується в розмірі майже 7 млрд грн.

Дефіцит і державний борг

Порівняно з 2022 роком, плановий дефіцит бюджету збільшується в абсолютних показниках, але зменшується у відносних (з 23,4% до 20% ВВП).

Те, що уряд закладає зниження відносного рівня планового бюджетного дефіциту – обнадійлива тенденція, але поки що це досить умовні цифри. 

Ситуація з покриттям дефіциту бюджету і його фактичним розміром буде залежати насамперед від обсягів і інструментів залучення зовнішнього фінансування (кредити/гранти):

• У поданому проєкті бюджету передбачається, що дефіцит на 99% буде покрито через боргове фінансування, з якого майже 90% буде забезпечено за рахунок зовнішніх кредитів.
• Основні джерела: МВФ, допомога США (USAID), макрофінансова допомога ЄС та інше фінансування. 
• Поки що Мінфін планує позичити ззовні 1 596 млрд грн (37,8 млрд дол.) і погасити зовнішніх боргів на 98,9 млрд грн (2,3 млрд дол.).

Водночас, на внутрішньому ринку (ОВДП) поки що планується залучити всього 90,8 млрд грн і погасити 316 млрд грн, тобто обсяги чистого залучення є глибоко від’ємними. 

Такі обережні припущення, очевидно, не враховують масштаби можливої участі НБУ в фінансуванні дефіциту бюджету, що за оцінками Нацбанку мають скоротитись з 400 до 200 млрд грн 

Будемо реалістами – наступного року контрольована монетизація, скоріш за все, залишатиметься небажаним, але невідворотним джерелом фінансування, що покриватиме розриви у надходженні зовнішньої допомоги.

Щодо державного боргу. За базового сценарію, наступного року граничний обсяг державного боргу має сягнути 100 % ВВП. Звичайно такий рівень не може розглядатися як стійкий (після останньої боргової кризи це відношення досягало 81% ВВП у 2016 р.). 

Водночас, на найближчі два роки боргове навантаження є контрольованим. По-перше, нагадаю, що Україна зняла більшу частину ризиків в обслуговуванні і погашенні державного боргу до 2024 р., провівши реструктуризацію зовнішнього комерційного боргу та ВВП-варантів. 

По-друге, гадаю, все ж таки частина зовнішнього фінансування, насамперед від уряду США, надійде у формі безповоротної допомоги, що дозволить трохи зменшити фактичний дефіцит бюджету і тиск на державний борг. 

Безперечно, за наслідками доопрацювання бюджету до першого читання, підготовки бюджетних висновків, проєкт бюджету буде що називається дошліфовано, з урахуванням уточнень та додаткових пропозицій за вказаними пріоритетами. 

Однак концептуально військовий бюджет, його дохідна база, рівень перерозподілу, не зміняться. Див не відбудеться. Попереду – дуже важкий фінансовий рік, який нам слід пройти спільно на шляху до Перемоги.