Локализация в закупках, которую невозможно сосчитать

Зі шкільної програми ми всі добре пам’ятаємо, що дуже складно розв’язати рівняння, в якому більше однієї невідомої. Але Кабінет Міністрів, схоже, думає інакше. 

Ідею локалізації в Prozorro проштовхували майже півтора року. Зрештою у грудні 2021 депутати ухвалили відповідний закон — і так у ЗУ "Про публічні закупівлі" з’явився перелік товарів, які підпадають під локалізацію, та її мінімальний потрібний відсоток. 

Зрештою ця ідея матеріалізувалася в Порядок підтвердження ступеня локалізації виробництва товарів. Його оприлюднив Кабмін минулого тижня. 

Із точки зору законотворчої бюрократії процес внесення вимоги локалізації завершився. Із точки зору математики і логіки ми отримали задачу, розв’язання якої не має сенсу. 

Коли треба підтверджувати локалізацію

Згідно з визначеним переліком товарів, вимога мінімальної локалізації застосовується до товарів машинобудівної галузі: зокрема автобусів, вантажного транспорту, трансформаторів, генераторів, рухомого складу залізниць, пожежних машин, сміттєвозів, вертольотів, літаків. 

Для цих всіх товарів існуватиме окремий перелік локалізованої продукції. Його буде контролювати та оновлювати Мінекономіки. На конкурентних публічних закупівлях можна буде придбати лише товари з цього списку.

Вітчизняні виробники подаватимуть звернення, щоб їхні товари включили до цього переліку, разом із розрахунками необхідного ступеня локалізації. Цьогоріч він встановлений на рівні 10%, але поступово буде зростати до 40%.

Це правило не діятиме для альтернатив, які виготовляють у країнах, з якими ми підписали торгові угоди: ЄС, США, Британії, Японії, Південній Кореї, Канаді та інших.

Тобто, відсіювати будуть не всіх іноземних виробників, а лише тих, перед якими ми не маємо зобов’язань в сфері вільної торгівлі. 

На цьому етапі здається, що особливих проблем не має виникнути. Звісно, окрім того, що замовникам доведеться розібратися в порогах та умовах угод з різними країнами. Але далі питання постає в тому, як підтверджувати локалізацію. 

Формула локалізації

Разом із заявою про включення в перелік локалізованих товарів виробник має подати розрахунок цієї локалізації. 

Він виглядає як просте арифметичне співвідношення вартості імпортованих компонентів і собівартості товару. До того ж, у розрахунок включені не тільки ті компоненти, які ввіз з-за кордону кінцевий виробник, а й імпортні деталі виробників окремих частин товару. 

СЛ (ступінь локалізації) = (Вартість імпортованих компонентів для вироблення товару + Вартість імпортованих товарів у складі частин, придбаних у вітчизняних виробників) / Собівартість товару

У випадку простих однорідних товарів, таких як метал, борошно, бетон, продукти, порахувати локалізацію за цією формулою, в принципі, можливо. Але для складних товарів машинобудування перевірити правильність цього розрахунку майже неможливо: 

- Розрахунок містить поняття собівартості товару, яке включає всі виробничі і адміністраційні витрати. Формально ваш товар може на 100% складатися з імпортних частин, але ви завжди можете збільшити цифру інших витрат — амортизацію, зарплату, адміністративні видатки — і отримати бажаний результат. 

- Хто гарантує, що постачальник окремих компонентів товару для виробника вкаже достовірну інформацію про вартість імпортованих компонентів, і чи не є це порушенням комерційної таємниці?

- Як дослідити весь ланцюжок співвиробників, якщо у постачальників комплектуючих цього товару є інші постачальники комплектуючих — і так далі по ланцюжку, від окремих компонентів до всього виробу? 

- Як діяти, якщо виробник має декілька потенційних постачальників компонентів для цього виробу, в тому числі вітчизняних і імпортних, або в процесі виробництва змінив постачальника?

- Чи можна вважати амортизацію імпортного обладнання як локальні витрати в структурі собівартості? 

- Якщо для виготовлення виробу використали товари з країн, для яких не вимагається підтвердження локалізації (держав, із якими ми маємо торговельні угоди), чи вважаються вони локалізованими?

Вся відповідальність за достовірність розрахунків покладається на виробника товару. Мінекономіки буде перевіряти правильність математичних розрахунків і додавати товар у перелік. 

По факту, саме формулу — а не чи справді виробник вказав правильні дані. Він не зобов’язаний подавати жодних документів, що підтверджують ці розрахунки. 

Тобто фактично туди можна внести будь-яку інформацію. Також раз на пів року Мінекономіки має моніторити застосування локалізації в закупівлях — для цього буде використовувати дані з системи Prozorro. Тобто знову ж таки, лише документи з калькуляціями, без підтверджень.

У більшості випадків перевірити ці розрахунки не зможуть навіть органи контролю. Якщо виробник товарів виготовляє більше одного виду продукції, або має складну мережу постачальників, зрозуміти імпортну частку в конкретному товарі майже неможливо. Необхідно провести велике розслідування з купою взаємних перевірок різних компаній. 

Що це нетривіальна задача підтверджує те, що "Укрзалізниці" свого часу довелося окремо закуповувати послуги з визначення ступеня локалізації під час виробництва тепловозів ТЕ33А за контрактом з General Electric. 

Тоді, відповідно до умов контракту з американським виробником, передбачалася 10%-ва локалізація виробництва в Україні. Аудиторська компанія ПАТ "КПМГ Аудит" мала оцінити локалізацію та скласти аналіз за її результатами. Але звіту про виконання цього контракту немає, і чим завершився аудит — невідомо.

Більше питань, ніж відповідей

Що ми маємо в результаті? 

Замовники отримують купу додаткової роботи:

• виписати тендерну документацію для закупівель з локалізацію;
• розібратися, кого можна допускати без локалізації, а кого ні;
• опублікувати документи переможця про калькуляцію фактичної локалізації разом зі звітом про виконання договору.

І це лише те, що видно зараз. 

Учасники будуть залежні від виробників. Адже саме виробники будуть вносити дані про свої товари у перелік локалізованих. Водночас у них переможці тендерів будуть брати документи про фактичну калькуляцію локалізації. 

А якщо виробник не надасть ці документи на запит? Надасть одному виробнику, але відмовить іншому. Це величезне поле для маніпуляцій і корупції.

Чи можливо взагалі порахувати локалізацію у товарах машинобудування? Раз на рік для всіх виробів це точно нереально. 

З іншого боку, якщо ніхто насправді не перевіряє достовірність даних, інформацію про локалізацію можна заповнювати просто для галочки, не обов’язково правдиво. 

Допомога чи шкода

Нагадуємо, що закон про локалізацію — це той, що вніс зміни ніби для створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості. 

Зараз виглядає так, що локалізація створює більше проблем під час імплементації, ніж принесе користі. На більшості закупівель, зокрема за найдорожчі контракти, українські товари будуть і далі конкурувати з іноземними. 

Деякі переваги отримають виробники. Вони зможуть контролювати, хто продає їхні товари державі, видаючи чи не видаючи потрібні документи для тендерів. 

Однак як це допоможе з розвитком і модернізацією промисловості та ще й в умовах війни — зовсім не зрозуміло.

А як же американська локалізація?

У США дійсно існують закони "Купуй американське" (Buy American Act) і "Купуй Америку" (Buy America Act). Однак вони передбачають локалізацію для відносно простих товарів, таких як сталь, чавун, компоненти зі сталі та чавуну та інших. 

Вимоги закону "Купуй Америку":

Варто також бути обачними з назвами "має бути американське" або "виготовлене в США", адже до американської продукції прирівнюються товари з інших країн, з якими США уклали угоди про вільну торгівлю. 

Також локалізація в США не є обов’язковою вимогою, якщо немає конкуренції, або коли замовник вважає, що така вимога призводить до значного завищення вартості закупівлі і суперечить суспільним інтересам.

Але варто зважати на те, що законодавство в США суттєво відрізняється від законодавства в ЄС, заяву на вступ до членства в який ми подали. 

Усі спроби локалізації в ЄС були провальними і розвалилися в європейських судах. Адже законодавство ЄС більш жорстко ставиться до питання обмеження конкуренції і вільного доступу до ринку учасників з різних країн. 

Отже у випадку приведення українського законодавства у відповідність вимогам ЄС нам все одно доведеться повертатися до питання локалізації і можливо, краще скасувати її зараз, якщо вона все одне не буде працювати. 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора з реалізації інноваційних проєктів Transparency International Ukraine

Володимир Даценко, проєктний менеджер Transparency International Ukraine