Какая система исполнения судебных решений необходима для интеграции Украины в ЕС
Україна рішуче прямує до Європейського Союзу, проте її система правосуддя досі бажає кращого, особливо виконання судових рішень.
Одна з цілей Плану відновлення України, який уряд презентував світові у Лугано, – цифровізація виконавчого провадження. Здійснити її треба було вже давно і потрібні для цього рішучі кроки очільників Міністерства юстиції.
Хочете до ЄС – налагодьте правосуддя
Історичним і визначальним пунктом закріпленого Конституцією України європейського курсу нашої країни стало рішення саміту Європейського Союзу в Брюсселі 23 червня 2022 року про надання Україні офіційного статусу кандидата у члени ЄС.
Це суттєвий стимул і практична можливість для України змінитися на краще. Проте для цього маємо реалізувати цілий комплекс реформ, зокрема, у системі правосуддя та фінансів.
Серед семи головних вимог, озвучених Європейською Комісією 17 червня до України в якості кандидата на членство в ЄС, йдеться про верховенство права і, зокрема, "ефективну і прозору систему правосуддя".
Така ж вимога міститься в Угоді про асоціацію України з ЄС, імплементація якої почалася 2015 року. Загалом, це традиційний і цілком зрозумілий критерій належності країни до сучасного демократичного світу.
Невід’ємною і завершальною стадією правосуддя є виконання судових рішень. Без фактичного виконання будь-яке ухвалене рішення суду залишається по суті на папері.
При цьому рівень виконання в Україні з року в рік залишається катастрофічно низьким. Виконується не більше 3%, в той час, як середній показник серед країн Євросоюзу – 50-70%.
Тобто з кожних 100 гривень визнаного судом боргу кредитору повертається лише 3 гривні, а на макроекономічному рівні це призводить до того, що частка проблемних заборгованостей становить близько 20% ВВП України.
Не дивно, що у таку країну, в якій значна частина коштів виведена з економічного обігу, не хочуть інвестувати.
Приватне ефективніше за державне
Спробою змінити ситуацію на краще стала реформа 2016 року, коли з прийняттям Законів України "Про виконавче провадження" і "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" запроваджувався інститут приватних виконавців.
З одного боку, це було виконання умов Меморандуму про економічну та фінансову політику між Україною та Міжнародним валютним фондом 2015 року. З іншого ж – прояв характерної для сучасного світу тенденції – приватизації державних функцій та послуг.
Адже життя доводить, що приватний сектор дійсно в багатьох випадках є більш ефективним за державу, тому що орієнтований на швидке та якісне надання послуг (для отримання прибутку), він набагато менше страждає від бюрократизму та неповороткого менеджменту, який традиційно притаманний державному управлінню.
Згідно з прийнятими законами, приватний виконавець в Україні – це суб’єкт незалежної професійної діяльності, уповноважений державою здійснювати діяльність з примусового виконання рішень у порядку, встановленому законом.
З кожного фактично виконаного рішення майнового характеру приватник отримує 10% винагороди від повернутого боргу. Він має відповідати певним кваліфікаційним вимогам і не може займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової, творчої тощо діяльності) або підприємницькою діяльністю.
При цьому приватним виконавцям одразу ж на законодавчому рівні обмежили категорії рішень, які вони можуть виконувати, – зокрема, виключили стягнення як з держави, так і на її користь.
Таким чином, 2016 року в Україні запровадили змішану систему примусового виконання судових рішень – традиційна державна виконавча служба поруч з новим інститутом приватних виконавців, хоча і з нерівними повноваженнями.
Затверджена указом Президента "Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки" передбачала поступове зрівняння повноважень приватних і державних виконавців і як наслідок – створення повноцінної змішаної системи.
Перші приватні виконавці розпочали професійну діяльність влітку 2017 року і досить швидко продемонстрували свою ефективність. Так, наприклад, у 2021 році 285 приватних виконавців повернули стягувачам 6,6 млрд грн боргів.
Для порівняння, 4134 державних виконавці повернули кредиторам 13,2 млрд грн, хоча їх в 14 разів більше за приватних. Таким чином, в середньому, ефективність одного приватного виконавця у поверненні інвестицій в 7 разів вища за державного.
Важливою перевагою інституту приватних виконавців, окрім ефективності, є те, що держава не витрачає на них жодної копійки з державного бюджету (видатки на ДВС при цьому сягають понад 1 млрд грн бюджетних коштів щорічно).
"Приватники" власним коштом утримують офіси, найманих працівників, сплачують чималі податки (більше 40%). Тобто це безкоштовний для держави і дієвий інструмент, який створює нові робочі місця і поповнює державний бюджет десятками мільйонів гривень щороку.
Однак однієї ефективності приватних виконавців, як виявилось, не достатньо в масштабі держави для того, щоб ситуація з примусовим виконанням рішень вийшла на якісно новий рівень.
Реформа 2016 року по суті залишається незавершеною, оскільки впровадження повноцінної змішаної системи примусового виконання рішень і зрівняння повноважень державних та приватних виконавців в Україні досі не відбулось.
Більша частина невиплачених боргів залишається у тих справах, які роками не виконуються у ДВС. Ефективність роботи цього держоргану за статистичними даними самого Мін’юсту за 2021 рік у грошовому вимірі складає 1,91%.
Ефективність приватних виконавців значною мірою нівелюється бюрократизмом та інертністю державного регулятора, а також застарілим інструментарієм виконавчого провадження. Автоматизація в основному існує лише на папері.
Саме тому українську систему примусового виконання рішень негайно треба реформувати за європейськими стандартами.
Цифровізація – запорука ефективності
Асоціація приватних виконавців України і її закордонні партнери вважають електронний арешт коштів боржників на банківських рахунках ключовою складовою ефективності виконання судових рішень.
Це невідворотний крок для ефективності правосуддя і запуску економіки, який мав бути здійснений багато років тому, то ж тепер на шляху до ЄС маємо надолужувати втрачене.
Законодавчі норми в цьому напрямку прийняли лише у 2018 році, проте їх виявилося недостатньо – автоматизований арешт коштів передбачався лише для стягнення аліментів і одразу перетворився на відверту профанацію.
Про необхідність виконання інших сотень тисяч виконавчих документів немов забули, хоча за законом вони мають таку ж саму обов’язковість.
На сьогодні з технічної точки зору замість повноцінного автоматизованого електронного арешту коштів ми маємо скоріше "електронне листування". Система, яка реалізована сьогодні Міністерством юстиції, передбачає лише інформаційну взаємодію в електронному вигляді між банком і виконавцем за допомогою автоматизованої системи виконавчого провадження (АСВП). Ця передбачає лише:
1) направлення запиту про наявність рахунків у банках, відкритих боржником, та отримання відповіді про номери рахунків і залишок коштів;
2) надсилання постанови про арешт коштів чи про зняття такого арешту також у електронному вигляді. На цьому автоматизація закінчується.
Рішення про списання блокування коштів приймає відповідальний співробітник банку, а його внутрішня інформаційна система лише інформує про необхідність це зробити.
Автоматичне списання коштів з арештованого рахунку також не відбувається. Для цього виконавцю як і раніше необхідно надсилати до банку платіжну вимогу у паперовому вигляді з печаткою та підписом – все як у ХХ столітті без мережі інтернет.
Незручність для громадян тієї системи, яку ми маємо зараз, легко зрозуміти на простому прикладі. Припустимо, громадянин має визнану судом заборгованість, яка складає 30 000 гривень, і він має у двох різних українських банках два рахунки, на кожному з яких 25 000 гривень на балансі.
Ефективна автоматизована система мала б передбачати термінове списання з його рахунків вказаної у документі суми коштів, після чого він міг би спокійно користуватися рештою грошей без будь-яких блокувань і обмежень.
Натомість, за нинішньої системи в Україні виконавець в такому разі блокує всі рахунки боржника і користуватися ними той зможе лише після того, як банк і виконавець завершать довгу процедуру своєї комунікації у паперовому вигляді, що може тривати і місяцями. Незручність для всіх сторін забезпечено.
Крім того, до нинішньої і без того неефективної системи арешту коштів підключилися лише близько 15 з 69 банків в Україні.
Їхня кількість постійно змінюється, бо деякі банки то підключаються, то відключаються, на свій власний розсуд. Законодавство в Україні досі не містить обов’язку для банку використовувати систему автоматизованого арешту коштів боржників.
Таким чином, певні банки, які не є системними, а спеціалізуються на обслуговуванні бізнесу певних фінансово-промислових груп, навпаки не зацікавлені у підключенні до такої системи для захисту від списання коштів за боргами і додаткових гарантій для своїх клієнтів. Це точно не автоматизована система арешту коштів.
Рішення під номером 5660
Асоціація приватних виконавців України багато працювала для цифровізації виконавчого провадження. Прогресивні норми пропонувалися народним депутатам у законопроєкті 5660 "Про примусове виконання рішень".
Його прийняття – це шлях до дієвої системи автоматизованого арешту коштів, розробка якої враховувала провідний світовий досвід. Тим не менш, законопроєкт прийняли минулого року лише в першому читанні і навколо нього досі тривають дискусії.
Основні переваги законопроєкту – обов’язковість для всіх банків, автоматичне списання коштів одночасно з арештом рахунку та виключення людського фактору для уникнення зловживань.
Крім того такий електронний арешт є соціально направленим. На арештованому рахунку боржника – фізичної особи завжди залишатиметься певна незаблокована сума коштів у розмірі, визначеному законодавцем, із розрахунку на один календарний місяць.
Ці кошти завжди зможуть бути використані боржником для задоволення своїх основних потреб – купівлі продуктів харчування, ліків тощо.
Міжнародний досвід підтверджує ефективність запропонованої системи. Наприклад, у Португалії протягом декількох років після запровадження електронного арешту коштів ефективність виконання зросла у 20 разів. У Хорватії електронний арешт коштів боржників запроваджено ще з 1 січня 2011 року.
Блокуванням і списанням арештованих коштів боржників в цій країні займається Фінансове агентство (FINA). 32 банки, які на той час існували в країні, передали до FINA 654 667 невиконаних документів про стягнення коштів на загальну суму майже 8,7 млрд євро. Усі невиконані паперові документи були опрацьовані та внесені до електронної системи.
Завдяки запровадженню новацій Хорватія за оцінками, складеними для доповіді Світового банку "Ведення бізнесу-2017", піднялася з 52 місця на 7.
Хто має запроваджувати новації
Проблема автоматизації наглядна і давня, тому ігнорувати її неможливо. За формування і реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень відповідає Міністерство юстиції України.
Зокрема, 4-5 липня 2022 р. у Швейцарії на міжнародній Конференції з питань відновлення України уряд презентував проєкт Плану відновлення України.
Одна з його цілей у сфері правосуддя – цифровізація виконавчого провадження (реалізація протягом 2023-2025 рр.). Принаймні, це говорить про те, що проблемі приділяють увагу, але запропоновані рішення викликають сумніви.
Серед показників досягнення цілі регулятор закладає нормативне врегулювання питання обов'язкового підключення та участі банків лише в інформаційній взаємодії з виконавцями, а не в повноцінній автоматизованій системі.
Таким чином, у Плані відновлення України вже зараз очільники Міністерства юстиції – міністр Денис Малюська та його заступник з питань виконавчої служби Андрій Гайченко – закладають хибну мету.
Замість повноцінного автоматизованого електронного арешту коштів, який гарантує безповоротність виконання зобов’язань, країні знову пропонують лише листування уповноважених осіб під назвою "інформаційна взаємодія" виконавців і банків.
Договори мають виконуватися, а Україна має стати повноцінною європейською державою. З огляду на війну і масові руйнування, у найближчі 5 років країна вкрай потребуватиме інвестицій.
Проте ніхто не захоче вкладати кошти і ресурси в економіку, у якій не забезпечено обов’язковості виконання зобов’язань. Повноцінна автоматизація процесів виконавчого провадження може забезпечити для цього належне правосуддя.
Експертне середовище сподівається, що Міністерство юстиції України і народні депутати розуміють це і вживатимуть необхідні кроки для відновлення країни.
У протилежному випадку можливо державі варто замислитися над тим, аби передати відповідні повноваження Асоціації приватних виконавців України, яка неодмінно буде більш рішучою.