Почему растет теневой оборот подакцизных товаров?

У 2021 році спостерігається суттєве зростання частки тіні у підакцизній продукції. Так, частка тіні у алкогольній продукції знаходиться у межах 40%, у нафтогазовій групі — 17-23%, зростання до найбільших за 10 років показників продемонструвала тютюнова галузь — 18%.

Фахівці ринку нафтогазової продукції зазначають, що втрати державного бюджету від нелегального обігу нафтопродуктів у 2020 році складали близько 19 млрд грн, а у 2021 році вже перевищать 20 млрд. 

Тіньовий сектор складається з нелегального виробництва на міні-НПЗ й нафтобазах, а також махінацій під час реалізації пального, зокрема через мережу нелегальних АЗС. На цей час в Україні працює майже 450 нелегальних АЗС і 25 міні-НПЗ.

Найбільш цікава ситуація у тютюновій галузі, частка тіні у якій досягла історичних рекордів. Останніми роками проводиться акцизна політика, яка обґрунтовується на державному рівні як зумовлена зобов’язаннями України в рамках Угоди про асоціацію з ЄС та пов’язана із систематичними пошуками українською владою швидких шляхів наповнення державного бюджету. 

Ця політика призвела до значного подорожчання сигарет та інших нікотиновмісних продуктів. На тлі низької купівельної спроможності населення це стало причиною різкого зростання обсягів нелегальної торгівлі. 

Так, за даними моніторингу нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні восени 2021 року, розмір тіньового ринку продемонстрував максимальне значення за останні 10 років (18,1% ринку) та продовжує збільшуватись, а прогнозна сума втрат бюджету сягне 14 млрд грн:

Український ринок стає все більш привабливим для злочинців з країн-сусідів (насамперед Білорусі, Росії, Молдови), зокрема в рамках cheap whites (сигарети у законний спосіб виготовлені на території однієї держави для подальшого нелегального продажу на території іншої держави без сплати відповідних податків або зборів). 

Із цих юрисдикцій транзитом через Україну контрабандний товар прямує до ЄС. Сьогодні існує суттєва різниця у цінах із країнами-сусідами. Для прикладу, пачка сигарет Winston blue в Україні коштує 62,5 грн, у РФ — до 57,47 грн (max ціна — 153 руб), а у Білорусі — до 43,54 грн (max ціна — 4 білоруських рубля). 

Крім того, в Україні, як і до того у Молдові, з'явилися дві квазіреспубліки — ОРДЛО, які не контролюються національними фіскальними органами і не пов'язані міжнародними зобов'язаннями. 

Тут є потужності з випуску тютюнової продукції. Таким чином, до Придністров'я як джерела тютюнової контрабанди додалася й частина території України. 

В обох випадках, за відсутністю обладнаного кордону, контроль за переміщенням товарів, особливо таких привабливих для контрабанди за співвідношенням ваги та ціни, як цигарки, залишається досить умовним. 

І, нарешті, деякі сорти тютюну успішно ростуть у місцевому кліматі, і хоча Україна залишається нетто-імпортером сирого тютюну, але контрафактне виробництво – як цигарок, так і особливо тютюнової крихти, що використовується для куріння саморобних сигарет і трубок — може успішно розвиватися на українській сировині.

Характерно, що більша частина нелегальної торгівлі сигаретами припадає на 6 областей України (переважно південних та східних), а половина — на три: Одеську, Харківську та Дніпропетровську, що межують відповідно з Придністров'ям та ОРДЛО. 

Це вказує на те, що нелегальний ринок найімовірніше контролюється організованими злочинними синдикатами, а не є стихійним явищем.

Також підозрілою виглядає наявність численних сигаретних фабрик: в Україні їх 11 і назви більшої частини з них не відомі широкому загалу, а відповідні торгові марки не продаються в легальній роздрібній мережі. Втім, мабуть, більша частина їхньої продукції призначена для реалізації у сусідніх країнах ЄС.

Закріплення за Україною статусу ринку збуту контрабанди також посилюється "лояльною" податковою політикою країн Євразійського економічного союзу (ЄАЕС), якими в рамках Угоди про принципи ведення податкової політики у сфері акцизів на тютюнову продукцію закріплено гармонізацію індикативних ставок на період 2020-2023 р. 

Так, з 2024 року ставка акцизу на сигарети в країнах ЄАЕС стане розраховуватись виходячи з індикативної ставки 35 євро за 1 000 сигарет з діапазоном відхиленням не більше ніж на 15% в меншу або більшу сторони, у той час коли Україна досягає ставки у розмірі 2257,4 грн або 67 євро за 1000 штук. 

Крім цього, Україна у минулому році здійснила додаткові кроки з регулювання ринку тютюну (Закон України № 446-IX). 

З 1 січня 2021 року в Україні введено поняття "електронна сигарета" та "рідини, що використовуються в електронних сигаретах", до яких запроваджено акцизний податок (3 000 гривень за 1 літр) з відповідним ліцензуванням діяльності з їх виробництва, оптової та роздрібної торгівлі, маркуванням.

Також проведена уніфікація ставок податку на сигарети і тютюнові вироби для електричного нагрівання (ТВЕН) – встановлено специфічний акцизний податок за ставкою 1456,33 грн за 1000 штук (еквівалентно ставці за сигарети), що призвело до збільшення податкового навантаження у 4,19 разів (у 2020 році ставка податку на стіки ТВЕН становила 1139,76 грн за 1 кг, що еквівалентно 347,63 грн за 1000 штук). Це посилило ризики зростання нелегальної торгівлі тютюновими виробами, в тому числі й контрабанди ТВЕНів в Україну з сусідніх країн.

Це підвищення призвело до зменшення надходжень акцизів від сигарет: за підсумками 9 місяців 2021 року акцизу на сигарети було зібрано 35,9 млрд, в той час як за 9 місяців 2020 року до бюджету надійшло 37,3 млрд. Тож ми бачимо підтвердження теорії на практиці — надто швидке зростання акцизів призводить до зменшення доходів бюджету, замість збільшення.

У кількісному вимірі ситуація щодо сигарет виглядає катастрофічно: якщо за 9 місяців 2020 року було реалізовано 30,7 млрд штук, то за 9 місяців 2021 року — лише 24,6 млрд штук.. Повірити у те, що раптом кілька мільйонів громадян кинули курити, навряд чи можливо, тож маємо ситуацію, коли приблизно 4-5 млрд штук сигарет у 2021 році було придбано у нелегальних продавців.

Отже, зайве фокусування акцизної політики виключно на максимізації податкових надходжень виявилося поганою практикою ("пастка високих акцизів"), що призвела до стійкого, а в 2021 році вибухового, зростання обсягів нелегальної внутрішньої торгівлі. 

За умови збереження шокової акцизної політики, яка обумовлена підняттям на несистемній основі ставок акцизного податку (наприклад, на індекс споживчих цін) на фоні слабких контролюючих органів, подальше зростання тіньового сектору є майже неминучим. 

Таким чином, перед акцизною політикою України постає вкрай складне завдання – забезпечити оптимальний баланс між пріоритетами охорони здоров’я та досягненням цілей наповнення бюджету, гармонійного наближення до розміру ставок акцизного податку на рівні мінімально встановлених в ЄС, як це передбачає Угода про асоціацію, нівелювання диспропорцій щодо ставок акцизу на тютюнову продукцію в Україні та країнах – сусідах. 

Теоретично, в ідеальній ситуацій, щоб оподаткування створювало правильні цінові сигнали для споживачів та виробників, кінцева ціна продукту має бути пропорційною до його шкідливості для здоров'я. Величину акцизу слід було б визначити, виходячи з кривої Лаффера для відповідного виду товарів, з урахуванням суспільної ціни їхнього споживання.

Пропозиції експертів щодо мінімізації тіньової частки підакцизної продукції

Виходячи з результатів аналізу, в якості good governance ("хороше урядування") для України можна розглядати низку заходів.

Уряду потрібно невідкладно затвердити нову Стратегію у сфері протидії незаконному виробництву та обігу підакцизних товарів та контрабанді, синхронізувавши її із Національною економічною стратегією на період до 2030 року, затвердженою постановою КМУ від 3 березня 2021 року № 179. 

Критична ситуація із нелегальною торгівлею підакцизними товарами (ознаки інституційної неспроможності держави подолати зазначені схеми) потребує повноцінного запуску та ефективної роботи Бюро економічної безпеки та технологічного переоснащення контролюючих органів, налагодження оперативного доступу (в режимі реального часу) до інформації відповідних баз даних ДПС України.

Національна акцизна політика повинна стати більш поміркованою та прогнозованою. Пом’якшення акцизної політики може відбуватись в рамках реалізації стратегії зменшення шкоди від тютюну шляхом запровадження розмірів ставок акцизного податку в залежності від ступеня шкоди здоров’ю (помірковані невисокі ставки щодо продукції зі зниженим ризиком у порівнянні з класичними сигаретами) у відповідності з практикою більшості країн ЄС та світу;

Також з огляду на сьогоднішню вразливість України до незаконного ввезення тютюнових виробів необхідно: Внести зміни до Податкового Кодексу для обмеження схем по мінімізації податків із використання магазинів безмитної торгівлі. За допомогою цих схем товари без сплати податків оформлюються на "підставних" осіб і потім потрапляють на внутрішній ринок України.

Крім того, необхідно прийняти проєкт закону про внесення змін до Митного кодексу України (частина друга ст. 376) в частині імплементації вимог розділу 3 (щодо кількісних обмежень) Директиви Ради 2007/74/ЄС від 20.12.2007 року, який з огляду на масові випадки зловживань на кордоні пільгами з податку на додану вартість та акцизного податку — повинен містити перехід до нижчих кількісних обмежень щодо підакцизних товарів, що ввозяться громадянами без відповідного оподаткування.

Сподіваємось, що представники влади врахують пропозиції експертів та внесуть відповідні зміни до законодавства, що сприятиме мінімізації тіньового сегменту ринку підакцизних товарів, вирівнюванню конкуренції та збільшенню надходжень до державного та місцевих бюджетів.