Стратегия развития ОПК: вперед в НАТО или назад в СССР?
14 квітня Кабінет міністрів затвердив "Стратегію розвитку оборонно-промислового комплексу України".
Щоправда – наразі без додатка, який визначає подальшу реформу державного оборонного концерну "Укроборонпром".
Далі документ має затвердити РНБО і підписати президент.
Стратегія – це документ, який визначає пріоритети державної військово-промислової політики, цілі та очікувані результати реформи оборонно-промислового комплексу (ОПК). Протягом останнього року її готували вже тричі.
У вересні Мінекономіки оприлюднило свою версію стратегії, яку розробляли прозоро, за участю широкого кола зацікавлених сторін. Утім, віцепрем'єр-міністр Олег Уруський попросив прибрати її з публічного розгляду.
Дві наступні версії розробляв уже Мінстратегпром – одноосібно та без широкого залучення представників громадянського суспільства.
Світоглядний конфлікт триває
Проаналізувавши останню версію стратегії, НАКО виявила чимало норм, що не відповідають євроатлантичним принципам і "міжнародним практикам", які декларує Мінстратегпром у розвитку ОПК, а також низку радянських підходів.
Головним позитивним моментом є те, що стратегія передбачає перетворення підприємств ОПК на господарські товариства, формування науково-виробничих об'єднань за галузевим принципом, припинення роботи ДК "Укроборонпром" шляхом перетворення її підприємств на вертикально-інтегровану структуру.
Разом з намірами осучаснити ОПК в стратегію заклали надмірну концентрацію функцій Мінстратегпрому, властиву для радянських міністерств, коли вони і виробляли політику, і керували підприємствами як власники.
На засіданні уряду віцепрем'єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанішина в екстреному режимі змогла наблизити проєкт до євроатлантичних стандартів. Вона внесла поправки "з голосу" до основної частини стратегії, щоб мінімізувати конфлікт інтересів з боку Мінстратегпрому.
Чиновниця запропонувала розмежувати функції власника та виробника політик у переліку основних напрямів державної військово-промислової політики.
Поправки Стефанішиної суттєво покращили стратегію з точки зору дотримання стандартів Організації з економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), тобто найкращих світових практик з управління державними підприємствами.
Один з ключових стандартів ОЕСР говорить про те, що має бути чітке розмежування функцій державної власності та інших функцій держави, які можуть впливати на діяльність державних підприємств.
Зокрема, це стосується регулювання ринку. Зараз Мінстратегпром формує та реалізує державну військово-промислову політику. Якби він отримав і функції організації-власника, це б створило конфлікт інтересів та корупційні ризики.
Також у стратегії закріпили корпоративне управління за стандартами ОЕСР як один з напрямків розвитку державної військово-промислової політики.
Це важливий плюс, адже це встановлює орієнтир для урядовців, які реформуватимуть ОПК, і мінімізує можливість на власний розсуд вирішувати, що краще для українського ОПК: світові стандарти чи пострадянські.
Поправки щодо стандартів корпоративного управління та усунення конфлікту інтересів – не просто очікування наших партнерів з країн НАТО, це умова американської безпекової допомоги, яка у 2021 році становить 250 млн дол.
Про поєднання непоєднуваного
"Поєднання регуляторних функцій і господарських функцій в одній структурі – це абсолютно неприпустимо", – говорив Уруський у липні 2020 року.
Дійсно, надмірна концентрація повноважень неприпустима, але на практиці саме це на законодавчому рівні утверджують положення про Мінстратегпром і нова версія стратегії. Лейтмотив документа – "поєднання централізованого державного управління із сучасними ринковими механізмами".
Таке складно уявити: у реальному світі працюють або ринкові механізми, або централізоване державне управління. У першій версії документа Мінстратегпром наголошував, що незадовільний стан ОПК спричинила саме надмірна централізація. У новій редакції автори цього вже не бачать.
Міністерство заявляє про необхідність підпорядкувати собі всі підприємства ОПК на час їхньої трансформації. Уже зараз воно формує та реалізує державну військово-промислову політику. Якщо воно отримає ще й функції організації-власника, це створить безпосередній конфлікт інтересів і корупційні ризики.
Такий же ризик містить і законопроєкт №3822, він передбачає два суб'єкти управління, один з яких – Мінстратегпром. Щоб мінімізувати ризик конфлікту інтересів, НАКО рекомендувала визначити Кабмін єдиним органом управління.
На відміну від профільного міністерства, до функцій Кабміну не входить формування військово-промислової політики.
"Таємний" додаток
Усе найцікавіше заховалося в "таємному" додатку до стратегії. Проєкти стратегії, які напрацьовував Мінстратегпром, не оприлюднювали, тож НАКО отримала обидві версії документа через запити.
Найбільшу тривогу викликав саме "таємний" додаток, напрацьований Мінстратегпромом, який він намагався приховати від громадськості. Саме в додатку ми виявили повну невідповідність євроатлантичним принципам, задекларованим Мінстратегпромом в основному тексті стратегії.
На щастя, уряд не затвердив додаток разом із стратегією і відправив його на доопрацювання. Чи будуть розглядати додаток, наразі невідомо. НАКО наголошує, що в разі його ухвалення Україна ризикує відкотити амбітні євроатлантичні реформи до старих радянських практик управління.
Корпоратизація поза законом
"Наші (з керівництвом концерну) погляди на майбутню трансформацію "Укроборонпрому" не сильно відрізняються. Є відмінності стосовно того, які це будуть холдингові компанії і яке їх наповнення", – стверджував Уруський.
У додатку до стратегії зазначено, що один з основних недоліків системи управління в ОПК – це пряме та безперешкодне втручання "Укроборонпрому" у господарську діяльність підприємств-учасників.
На думку Мінстратегпрому, саме це зумовлює високий рівень корупції в "Укроборонпромі". При цьому відсутні будь-які згадки про загрози непрозорої і непідзвітної діяльності, нескінченних конфліктів інтересів та відсутності корпоративного управління на державних підприємствах ОПК.
Щоб подолати цю корупцію та вирішити інші проблеми, Мінстратегпром декларує курс на корпоратизацію, який раніше запропонував "Укроборонпром", але на власних умовах і за власним сценарієм.
Міністерство вимагає закріпити в законодавстві власну роль у корпоратизації, ігноруючи ухвалений у першому читанні законопроєкт №3822, який має стати фундаментом для трансформації "Укроборонпрому".
Ще у 2020 році Уруський запропонував корпоратизувати кілька авіаційних підприємств позачергово, не чекаючи ухвалення цього проєкту. Він пояснив це тим, що на підприємствах склалася критична ситуація, яка нібито потребує швидких дій для унеможливлення подальшої ескалації конфлікту.
Тоді голова комітету з нацбезпеки, оборони і розвідки Олександр Завітневич виступив проти цієї ідеї через критичні ризики, які можуть виникнути на цих державних підприємствах у разі позачергової корпоратизації.
Пройшло чотири місяці, і тепер, згідно з додатком, Мінстратегпром пропонує корпоратизувати всі підприємства ОПК в обхід законопроєкту №3822.
Ручне управління
"Я прихильник корпоративного управління. Що менше функцій буде в мене у підпорядкованому підприємстві, то мені спокійніше", – говорив Уруський.
НАКО, безперечно, погоджується з віцепрем'єром. Однак слова Уруського, схоже, розходяться з діями Мінстратегпрому: відомство неодноразово намагалося встановити ручне управління на підприємствах ОПК.
Восени 2020 року Мінстратегпром намагався підпорядкувати кілька успішних авіаційних підприємств. Пізніше "Укроборонпром" виступав з публічною заявою про намагання міністерства втручатися в діяльність концерну.
Ситуація вийшла на рівень парламентського комітету, і віцепрем'єру довелося виправдовуватися, що про жодне ручне управління не йдеться.
Щоб уникнути ризику ручного управління, необхідна дієва і збалансована система стримувань і противаг. Саме таку роль в управлінні державними підприємствами виконує корпоративне управління.
У затвердженій урядом версії зафіксована потреба впроваджувати корпоративне управління за стандартами ОЕСР, але конкретних орієнтирів та чітких критеріїв оцінки успішності впровадження в документі немає.
Для прикладу, у версії Мінекономіки одним з показників ефективності стратегії був відсоток державних підприємств, на яких запроваджені стандарти ОЕСР. У версіях Мінстратегпрому все виглядає розмито: ефективність визначатиметься "сформованістю організаційно і функціонально збалансованої структури ОПК".
Згідно з додатком, міністерство планує затверджувати статут вертикально-інтегрованих структур, тобто майбутніх холдингів, корпорацій та консорціумів, які будуть утворені в результаті трансформації підприємств "Укроборонпрому".
Це ставить під питання якість корпоративного управління на підприємствах. До того ж, у разі підтримки цього додатку Мінстратегпром як ініціатор утворення державного холдингу буде не тільки затверджувати, а й розробляти його статут.
Тобто майбутні наглядові ради та інші органи управління, їхні компетенції і порядки формування будуть повністю залежати від міністерства. Це унеможливить незалежність наглядових рад від Мінстратегпрому.
Міжнародні практики "по-українськи"
Посли країн Великої сімки не раз наголошували на важливості якісної реформи "Укроборонпрому" відповідно до стандартів ОЕСР. "Відхилення від цього шляху реформ стане втраченою можливістю для України привести свій оборонний сектор у відповідність до міжнародних стандартів", – писали вони.
У звіті за 2020 рік Європейська комісія наголосила, що корпоративна реформа "Укроборонпрому" стагнує, і що макрофінансова допомога Євросоюзу та МВФ вимагає прогресу в кількох сферах корпоративного управління.
США, надаючи нам військову допомогу у 2020 році, підкреслили вагому роль антикорупційних реформ у сфері оборонної промисловості для євроатлантичної інтеграції та дотримання стандартів ОЕСР в управлінні підприємствами ОПК.
Якщо в основному тексті стратегії рекомендації ключових міжнародних партнерів України враховані, то додаток їх ігнорує. Це означає, що замість стандартів ОЕСР, тобто найкращих світових практик, додаток може зацементувати радянські практики централізації управління та підпорядкування підприємств керівному органу, яким себе призначає Мінстратегпром.
Реформа ОПК, якщо вона буде побудована на порушенні базових принципів ОЕСР, точно не відповідатиме найкращим міжнародним практикам і відкине Україну назад у євроатлантичній інтеграції.
Термінова необхідність громадського обговорення
Через непрозорість розробки стратегії гостро постає питання її громадського обговорення. Найближчим часом вона має опинитися на розгляді в РНБО.
Перш ніж вона розгляне і потенційно затвердить цей документ, ми закликаємо відповідальні державні органи провести консультації з громадськістю щодо стратегії розвитку ОПК та доопрацювання додатку до неї.
У цьому заклику НАКО підтримують інші організації: StateWatch, Bihus.Info, Проєкт реформи оборонних закупівель за підтримки Міноборони Великобританії та Міждисциплінарний науково-освітній центр протидії корупції НаУКМА.
Рамкова стратегія ОПК та прихований додаток до неї, який розкриває конкретні наміри влади, не повинні затверджуватися в непрозорий спосіб. План побудови конкурентного ОПК та добре оснащеної української армії не є кулуарним питанням, адже це впливає на інтереси усіх громадян нашої країни.
Кожен повинен розуміти, на який шлях влада ставить оборонну промисловість. Реформа ОПК повинна наблизити нас до НАТО, а не відкинути назад до СРСР.
Співавтор тексту – Вікторія Вишнівська, НАКО