Что не так с системой принудительного исполнения судебных решений в Украине

Більшість з нас неодноразово та із заздрістю до сусідів з ЄС згадує про "жадібність" українських банкірів, які, на відміну від їхніх європейських колег, видають кредити під 20-35% річних. А чи задумувалися ви, що є справжньою причиною надвисоких відсотків за кредитом?

Для того, щоб зрозуміти одну з найважливіших причин пропоную вашій увазі дані з Doing Business (примітка автора: нещодавно Світовий Банк повідомив про можливі неточності в рейтингах за 2018 та 2020 роки, але в цілому рейтинг дає змогу зрозуміти загальну картину). 

Doing Business in Ukraine

Згідно з даними найсвіжішого рейтингу Doing Business: 

• вартість стягнення заборгованості за контрактом в Україні становить 46.3% від суми заборгованості, що в два рази дорожче країн, де видають кредити під 2-3% (якість виконавчого провадження, як завершальної стадії стягнення заборгованості безпосередньо впливає на цей показник);
• якщо боржник входить в банкрутство, кредитори у найкращому випадку отримають 9 центів з одного позиченого долара, що в 4-7 разів менше розвинених країн.

Ознайомившись з методологією складання рейтингу рівня виконання контрактів, можна зробити висновок, що цифри розраховані виходячи з найоптимістичнішого сценарію:

• боржник не опирається стягненню боргу і не подає апеляції на судові рішення;
• все майно боржника було арештовано судом на початку судового спору;
• після винесення рішення на користь кредитора, його виконання відбувається за рахунок раніше арештованого майна. 

Українські реалії

На практиці до 2016 року реальна картина могла виглядати тільки так:

• боржник нескінченно подавав скарги на всі рішення, затягуючи розгляд справи на роки;
• арешт накладений судом мала виконувати Державна виконавча служба, в якій кредитор мав довго оббивати пороги, вимагаючи виконання судового документа про накладення арешту;
• арешт іноді накладали некоректно, або ж використовуючи корупційну складову, його могли ненадовго зняти надавши, боржнику можливість вивести майно;
• після винесення судового рішення кредитор йшов до Державної виконавчої служби, яка місяцями та роками нічого не робила;
• в кінці виявлялося, що майно боржника виведене, а сам він голий та босий;
• після цього кредитор починав нову судову тяганину, намагаючись скасувати угоди по виведенню майна боржника.

В кінці, відсоток затрат на стягнення заборгованості становив значно більшу суму, ніж зазначена у вищезгаданому рейтингу Doing Business.

Всі ці затрати банк змушений "закладати" у суму астрономічних відсотків за кредитом для порядних позичальників, що справно платять по кредитах.

Проблема стосується не тільки банків, а кожного з нас

Невтішну статистику виконання судових рішень наводить і Асоціація приватних виконавців України. 

Так, за її даними у 2020 році примусовому виконанню органами ДВС підлягало боргів на загальну суму майже у 790 млрд грн, але стягнено було всього близько 19 млрд грн, тобто 2,4%.

Значна частина невиконаного боргу припадає на державний/комунальний сектор, який в Україні складається з 17 тис. підприємств (для порівняння у провідних країнах ЄС їх всього від 21 до 126 на країну).

Лише щодо державних підприємств налічується понад 47 тис. рішень судів на загальну суму 50,9 млрд грн. 

Невиконання судових рішень є найбільш поширеним предметом скарг проти України до Європейського суду з прав людини і становить понад 50% від загальної кількості виявлених ЄСПЛ порушень. 

1.52 млрд гривень Україна виплатила на виконання рішень ЄСПЛ починаючи з 2015 року. 

До прикладу, за даними проєкту ЄС "Право-Justice", у 2019 році нестягненими на користь держави залишилися 79% адміністративних штрафів або 1.37 млрд гривень.

Що змінилося з 2016 року?

У 2016 році, за моєї безпосередньої активної участі, в Україні був введений інститут приватних виконавців, а Державна виконавча служба отримала сильного та вмотивованого конкурента.

Приватний виконавець – це незалежна, вмотивована особа, яка працює в умовах конкуренції і має право виконувати більшу частину рішень про стягнення заборгованості і не тільки. 

З цього часу банки та прості громадяни отримали можливість значно зменшити витрати на процес стягнення боргів та підвищити шанси на стягнення. 

На жаль, для того щоб банки почували себе захищеними та почали знижувати ставки за кредитами цього замало і реформу треба продовжувати. 

Приватні/державні виконавці в цифрах 

За даними Асоціації приватних виконавців за 2019 рік:

• 213 – загальна кількість приватних виконавців;
• 4 472 – загальна кількість державних виконавців;
• 754 млн грн – вартість реалізованого приватними виконавцями майна;
• 725 млн грн – вартість реалізованого державними виконавцями майна;
• 18,7 млн грн – середня сума стягнута 1 приватним виконавцем;
• 3,5 млн грн – середня сума стягнута 1 державним виконавцем.

За даними проєкту ЄС "Право-Justice" за 2019 рік:

• 206 млн грн – збиток держави від діяльності державних виконавців (1,103 млрд грн надходжень виконавчого збору мінус 1,309 млрд грн витрат на утримання);
• 471 млн грн – податки, сплачені самозайнятими особами (в тому числі, приватними виконавцями) (при цьому, держава взагалі не витрачає коштів на їх утримання).

Звичайно, низькі показники державних виконавців частково обумовлені тим, що на них покладений тягар виконання "малозначних" боргів (аліменти, штрафи тощо). Але, як бачимо, цифри доводять, що напрямок руху вибраний правильно. 

Досвід країн ЄС

В 23 країнах Європейського Союзу діють або повністю приватні, або змішані системи, де працюють і державні, і приватні виконавці. 

Всі нові члени Європейського Союзу мають або повністю приватні, або змішані системи виконання судових рішень. 

В усіх змішаних системах приватні виконавці мають однакові з державними виконавцями повноваження. І державні, і приватні виконавці мають право стягувати борги з усіх боржників на користь усіх кредиторів.

Що потрібно змінити?

Судову реформу в цілому неможливо розглядати окремо від реформи виконавчого провадження, адже останнє є фінальною (завершальною) стадією судового процесу. На початку запуску реформи виконавчого провадження було багато побоювань, що приватні виконавці стануть інструментами для рейдерів, тому перший етап реформи передбачав для приватних виконавців певні обмеження:

• обмеження по сумах боргу, які вони можуть стягувати в залежності від стажу роботи;
• заборону на виконання рішень пов'язаних з інтересами держави/державних підприємств;
• приватні виконавці могли брати участь не в усіх категоріях справ.

Нещодавно Верховна Рада схвалила Меморандум про взаєморозуміння між Україною та ЄС за яким Україна отримає 1.2 мільярди євро допомоги. 

Серед іншого, умовою отримання країною допомоги ЄС:

• розширення повноважень приватників на вимоги до 100 тис. грн проти будь-якого боржника (держава та державні підприємства) та на адміністративні штрафи;
• складання дорожньої карти щодо повного зрівняння повноважень приватників та державників 
• полегшення доступу до професії приватника для збільшення їх загальної кількості;
• лібералізація режиму дисциплінарного контролю;
• цифровізація взаємодії виконавця та банку для швидкого арешту коштів боржника. 

Від себе додам, що для більш ефективного виконання судових рішень варто також додатково внести зміни до законодавства:

• покласти на боржника додаткові штрафні санкції на суму невиконаного судового рішення (т.зв. "астрент");
• переглянути та/або скасувати численні мораторії на стягнення заборгованості – наприклад, щодо державних та комунальних підприємств (окрім оборонних підприємств, які безпосередньо задіяні в забезпеченні національної безпеки та оборони держави), щодо валютних кредитів тощо;
• покласти виконання рішень ЄСПЛ на державне казначейство, розвантаживши таким чином виконавців – оскільки по суті, виконання рішення ЄСПЛ проти України фактично є лише формальною процедурою, яка не потребує ініціювання окремого виконавчого провадження;
• приватизувати максимальну кількість неефективних державних/комунальних підприємств, оскільки вони генерують найбільшу кількість проблемних боргів;
• перестати займатися популізмом і не брати на себе зобов'язання, що не можуть бути виконані, що значно зменшить кількість позовів до ЄСПЛ проти України.
• завчасно закласти в державний бюджет достатні кошти, необхідні для виконання рішень ЄСПЛ.

Як ми рухаємося?

Наразі на порядку денному перебувають два законопроєкти, запропоновані Мін'юстом та професійною спільнотою приватних виконавців. Обидва проєкти мають свої переваги і недоліки. 

Сподіваюсь, що за результатами буде можливість розробити більш досконале законодавство з виконавчого провадження. 

При цьому, українці нарешті отримають кредити під 2-3%, держава отримає 1.2 мільярди євро допомоги ЄС, бюджет отримає недоотримані мільярди за рахунок стягнення штрафів та економії на утриманні чиновницького апарату, а інвестори отримають впевненість, що українські судові рішення — не порожній звук.

Доступ до професії приватного виконавця

На мою думку, перший і найважливіший етап виконавчої реформи успішно відбувся. Приватні виконавці працюють вже більше 3 років. За даними Єдиного державного реєстру приватних виконавців "діючих приватників" вже 242 особи (не рахуючи 13 осіб, які призупинили чи припинили діяльність). 

Треба відзначити, що за останні роки професія втрачає "популярність", потенційні кандидати не зацікавлені в отриманні статусу приватного виконавця. Причин багато.

Державних виконавців наразі працює близько 4500. При цьому, один приватний виконавець є в 5 разів ефективнішим, ніж державний. 

Що саме маю на увазі. За даними Pravo Justice, в 2019 році 205 приватних виконавців "зібрали" – 4.2 млрд грн., 4500 державних – 16.5 млрд. грн. 

Висновок з цього простий: 1000 приватних виконавців здатні покрити всю "суму виконання" у розмірі 20.7 млрд грн. Тому, в світлі останніх подій в цьому напряму, поетапне зрівняння повноважень приватних виконавців з державними – це єдиний правильний крок.

Враховуючи таку статистику, моя думка, що приватних виконавців повинно бути однозначно більше. А цьому допоможе прозорість та "зрозумілість" доступу до професії. В будь-якому процесі з часом виникають моменти, які необхідно покращити. Сьогодні саме так.

При цьому, нам не треба наново винаходити велосипед. Все дуже просто.

Процедура доступу до професії, складання іспиту, навчання, стажування — повинна бути максимально прозорою, зрозумілою та спрямованою на перевірку знань, що мають пряме і безпосереднє відношення до виконання рішень.

Спочатку кандидати повинні скласти іспит шляхом автоматизованого тестування, яке спрямоване на перевірку таких юридичних знань. 

Цей процес має бути автоматизованим, щоб максимально виключити людський фактор та корупційні ризики. А самі результати повинні бути публічними, щоб кожен кандидат міг побачити результат, помилки тощо.

Потім потенційні кандидати повинні самі обирати, де проходити навчання — в акредитованих навчальних закладах або на базі Асоціації приватних виконавців. Тут у кандидатів має бути свобода вибору. 

Стажування також має проводитись за вибором кандидата – або в Державній виконавчій службі, або у приватного виконавця. 

Це сприятиме здоровій конкуренції та покращенню ефективності підготовки майбутніх фахівців. В сучасних умовах необхідно передбачити можливість для кандидатів проходити онлайн-навчання.

Професію треба популяризувати, робити прозорою, що підвищить довіру до процесу та зацікавить нових кадрів.

Як стати приватним виконавцем?

Наразі, щоб стати приватним виконавцем особа має пройти навчання, стажування, потім скласти іспит. В разі успішного складення кваліфікаційного іспиту особі видається посвідчення приватного виконавця та, власне, вона може розпочинати підготовку до здійснення професійної діяльності (підшукати офіс, укласти договір страхування відповідальності, знайти помічників).

Законопроєкти, що наразі розглядаються в комітеті парламенту, пропонують дещо інший підхід до процедури отримання статусу приватного виконавця.

Спершу – скласти іспит. Прозора процедура складання іспиту очевидно дозволяє перевірити, чи має кандидат базові знання для виконання рішень судів.

Безумовно перед початком здійснення діяльності майбутньому виконавцю необхідно отримати практичні навики та досвід.

На мою думку, проводити навчання на конкурентних засадах можуть як в акредитованих навчальних закладах (ВНЗ) або на базі Асоціації приватних виконавців. 

Поступово, якщо для цього будуть необхідні передумови, це дійсно може перейти до Асоціації в цілому. Але поки, з метою збереження конкуренції та мінімізації "штучного" бар'єру доступу до професії, має залишатися право вибору.

Щодо стажування, то тут підхід аналогічний – в приватних або державних виконавців на конкурентних засадах. Потенційний кандидат має легко входити у професію, а вже потім "слабкі" будуть самі "виходити з гри".

Зрештою, останнім етапом є отримання посвідчення та початок діяльності. Вважаю позитивною пропозицію приватних виконавців про те, що в разі, якщо протягом шести місяців з дати видачі посвідчення особа не розпочала здійснювати діяльність приватного виконавця, то зазначене посвідчення втрачає чинність.

Адже лише з практичним використанням знань і роботою виконавець може не втратити компетенцію та навички. Натомість, нездійснення діяльності протягом 6 місяців і більше очевидно матиме наслідком втрату навиків.

Як виконавець організовує свою діяльність? 

Станом на цей час, приватний виконавець діє як самозайнята особа (так як, наприклад, нотаріуси чи адвокати) та несе персональну відповідальність за свої дії.

Разом з тим, обидва законопроєкти про реформування виконання рішень судів, що наразі перебувають в українському парламенті, передбачають надання можливості приватним виконавцям створювати юридичні особи у формах бюро та об'єднань приватних виконавців.

Дійсно в розвинутих європейських країнах (наприклад, у Франції) виконавці об’єднуються в бюро.

На мою думку, приватним виконавцям можна організовуватись в професійні об’єднання (для обговорення та прийняття важливих рішень для спільноти), однак питання створення окремих бюро та об’єднань є спірним. 

Тут в першу чергу потрібно пам’ятати про збереження принципу персональної відповідальності приватного виконавця за прийняті ним рішення. Чи буде збережений цей принцип відповідальності у разі створення приватними виконавцями бюро чи об’єднань? 

Якщо мова йде про бюро – то скоріше за все так, але з об’єднаннями приватних виконавців все не настільки однозначно.

На мою думку, на цьому етапі варто дозволити виконавцям мати спільний офіс, об’єднуватись в професійні асоціації, а питання ж про створення бюро та об’єднань варто доопрацювати та запровадити умови, коли будуть збережені чіткі механізми та інструменти персональної відповідальності приватного виконавця.

Нагляд і контроль

Пересічних громадян безумовно цікавить, як діяти і куди бігти в разі неправомірних дій приватного виконавця.

Наразі можна звернутись зі скаргою до суду та просити захистити порушені права (скасувати рішення приватного виконавця, визнати протиправною його бездіяльність, зобов’язати вчинити певні дії тощо).

Втім, на жаль, часто такі інструменти використовуються для тиску на приватного виконавця – ініціювання перевірок виконавця чи навіть дисциплінарного провадження.

В цьому контексті буде слушним зазначити про активну позицію Асоціації приватних виконавців України для захисту себе від такого тиску (див. резолюцію Ради приватних виконавців України від 16 грудня 2020 року, звернення до Президента України, Прем’єр-міністра України, Голови Верховної Ради України, керівника Проєкту ЄС "Pravo-Juctise", Координатора проєктів ОБСЄ в Україні та Керівника Проєкту USAID "Нове правосуддя").

Крім того, вищезазначені інструменти (звернення до суду тощо) доволі часто використовуються для штучного перешкоджання виконанню рішення – іноді боржники можуть влаштувати справжній судовий "спам" та буквально засипати суд скаргами на дії виконавця.

Як свідчить статистика, більшість скарг на виконавців залишаються судами без задоволення. А все через те, що ці скарги, як правило, подаються самими боржниками по суті на правильно виконане рішення. 

Треба розвивати культуру виконання своїх зобов'язань, а не інструменти і практику їх невиконання. Поки що це важко вдається, але ми на правильному шляху.

На врегулювання деяких таких недоліків також спрямована поточна реформа виконавчого провадження.

На робочій нараді комітету Верховної Ради щодо реформи висловлювались думки щодо передачі функцій контролю за виконавцями судам чи навіть Державній судовій адміністрації. Вважаю такі пропозиції недоцільними, адже це може призвести до повної стагнації реформи та нездатності виконувати рішення. 

Зокрема, станом на цей час суди і так мають деякі функції контролю – розгляд скарг на дії виконавців. 

Передання і так перевантаженим, та не до кінця реформованим судам, функцій адміністративного контролю призведе до повного колапсу цієї системи. Крім того, вважаю, що ідейні натхненники цієї задумки (які не є авторами реформи) не враховують, що кількість виконавців та обсяг повноважень щодо контролю, у разі його здійснення судами може мати наслідком лише неефективність, надмірне затягування та інші, в тому числі й корупційні ризики.

Як і куди скаржитись на приватного виконавця?

Для оскарження процесуальних рішень, як і раніше, особи мають звертатись до суду.

Крім того, якщо ви вважаєте, що виконавець діяв неправомірно, то ви можете звернутись до Ради приватних виконавців України (лише в межах порушення етичних норм) чи Міністерства юстиції.

Однак органом, який має вирішувати, чи притягнути виконавця до відповідальності є Дисциплінарна комісія при Міністерстві юстиції.

Комісія складається з 9 членів: 4 – із призначених Міністерством юстиції, 4 – з'їздом приватних виконавців, та 1 – від Ради суддів.

На мою думку, такий склад був збалансованим на початку реформи, проте як будь-який процес потребує змін та вдосконалення. Комісія повинна бути незалежною. Тільки в такому форматі вона буде ефективною та спрямованою на досягнення поставлених завдань.

Лише подальше вдосконалення процедури, забезпечення прозорості та відповідальності за зловживанням правом на звернення зі скаргами здатні забезпечити належну процедуру контролю над діяльністю виконавців, за умови, безперечно, що і Дисциплінарна комісія здійснює свою діяльність у відповідності до діючого законодавства і в належний спосіб.