Реформа архитектурно-строительного контроля: контролируемый хаос или начало ее конца?

Уже довгий час в Україні тривають дискусії, яким чином необхідно реформувати галузь містобудування, щоб подолати корупцію та створити прозорі умови для здійснення будівельної діяльності в країні.

Майже пів року минуло з моменту прийняття постанов Кабінету Міністрів України №218 та №219, які, лишивши за бортом принцип верховенства закону, заклали підвалини нової системи архітектурно-будівельного контролю та отримання дозвільних документів. 

З того часу вся країна живе поза правовим полем, в так званому перехідному періоді очікування завершення реформи. 

Принагідно варто зазначити, що не тільки представники ринку та громадськості виступали проти такої "реформи", а й навіть Секретаріат Кабінету Міністрів України надав негативний висновок після їх аналізу. Але рішення прийнято і всі почали його виконувати.

Нагадаю, що замість ДАБІ було вирішено створити три нових органи:

- Державну сервісну службу містобудування, що виконуватиме реєстраційні функції у будівництві. Головою став Олексій Башкіров, за словами якого, зараз готується структура на 357 осіб;

- Державне агентство з питань технічного регулювання у містобудуванні, яке визначатиме параметри, ДБН, єврокоди. Створення і подальше функціонування цієї структури наразі є під великим питанням, оскільки її призначення насправді є прямою функцією Мінрегіону;

- Державну інспекцію містобудування, що здійснюватиме нагляд і контроль у сфері будівництва (головою став Юрій Васильченко).

Звісно, в кращих традиціях реформ "по-українськи", перехідний період дещо затягнувся і, станом на сьогодні, жодна із зазначених структур не почала повноцінно виконувати свої функції!

Варто також пам’ятати, що постановою №219 зупинено дію Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. 

Фактично, це означає, що майже пів року в країні неможливо здійснити перевірку будівництв, адже відсутній порядок її проведення. 

Плоди такого, відносно короткого, періоду безконтрольного будівництва українська урбаністика буде пожинати роками. Відновить дію цей порядок після початку виконання функцій і повноважень Державною інспекцією містобудування.

Наразі, в Окружному адміністративному суді міста Києва, триває розгляд справи №640/13674/20 за позовом Громадської організації "Мінбуд" до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та нечинними постанови Кабінету Міністрів України №218 та №219.

Отже, поки нові органи не спроможні виконувати свої функції, "ліквідована" ДАБІ продовжує працювати і справа її живе. 

Скориставшись ситуацією, центральна ДАБІ "по-тихому" перебрала на себе всі повноваження своїх територіальних органів, а отже, для отримання дозволу та введення в експлуатацію об’єктів СС2 за межами населених пунктів (або в населених пунктах де не створені власні органи архітектурно-будівельного контролю) необхідно звертатись з документами в ЦНАП міста Київ, де їх буде розглядати центральний апарат. 

COVID-19 також вніс свої корективи в українське містобудування. Відповідно до Закону України від 17.03.2020 №530-ХІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)" до кінця карантину (а він як відомо ще триває) було зупинено перебіг строків надання адміністративних послуг. 

Тобто, якщо раніше ДАБІ повинна була протягом десяти робочих днів надати дозвіл або відмову із зауваженнями, які можна було усунути та подати повторно, то наразі посадовці можуть просто ігнорувати суб’єктів містобудування, які навіть не мають можливості звернутись до суду для захисту своїх прав. 

Логіка законодавця залізна: немає відмови ДАБІ – відсутній факт порушеного права, а тому в суд іти нема з чим. 

У свою чергу, затримка термінів будівництва вже на пів року спонукає до "діалогу" з ДАБІ. Проаналізувавши відомості сайту "Прозора ДАБІ", можемо констатувати наявність достатньо значних затримок в розгляді документів. 

Результати аналізу статистичних даних по місту Київ, свідчать також про помітне зменшення кількості охочих отримати дозвільні документи в принципі.

Одразу ж, після набрання чинності постановами №218 та №219 почали розробляти напрацювання по проєктах законодавчих актів з метою "легалізації" зазначених постанов.

У результаті активної роботи, з’явилось цілих п’ять законопроєктів, які покликані навести лад в галузі, а саме:

1) №3336 від 14.04.2020 "Про внесення змін до деяких законів України щодо містобудівної та архітектурної діяльності";

2) №3875 від 16.07.2020 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування державного регулювання у сфері містобудування";

3) №3875-1 від 24.07.2020 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування державного регулювання у сфері містобудування" – який 12.08.2020 року було відкликано;

4) №3876 від 16.07.2020 "Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за правопорушення у сфері містобудування";

5) №3876-1 від 24.07.2020 "Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за правопорушення у сфері містобудування" – який 12.08.2020 також було відкликано.

"Логічним" завершенням такого плюралізму законодавчих ініціатив, стало створення 15 вересня 2020 року, конституційною більшістю Парламенту, Тимчасової слідчої комісії з питань розслідування фактів корупції в органах державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Після аналізу цих законопроєктів, стає зрозумілим, що, наразі, у владних кабінетах немає єдиної структурованої позиції як саме має функціонувати система містобудування в Україні, а вся реформа відбувається хаотично.

Отже, пропоную розібратись, які саме переваги та недоліки містить кожен з варіантів майбутнього українського містобудування.

Найдовше у Верховній Раді України перебуває проєкт Закону №3336, зміст якого, на мою думку, викликає найбільше питань, адже містить низку досить сумнівних положень. 

Одним із таких є надання права здійснювати державну реєстрацію у сфері містобудівної діяльності експертам та експертним організаціям, що провадять діяльність з експертизи проєктної документації на будівництво. 

Фактично – це створення таких собі "приватних ДАБІ", що може призвести як до зникнення корупції у цій сфері та суттєвого спрощення оформлення всіх документів, так і до появи "чорних реєстраторів ДАБІ" і ще більшої кількості проблемних об'єктів (довгобудів). 

Законодавець передбачив певний запобіжник у вигляді обов'язкового страхування відповідальності таких осіб. Особисто я вбачаю недопустимим, на поточній стадії розвитку українського суспільства та інвестиційних інститутів, відпускати дозвільну систему у "вільне плавання". Звісно, побачимо, що скаже практика.

Другим чудовим аспектом є повернення органу держархбудконтролю, тобто ДАБІ (а після її створення — ДІМУ), можливості скасовувати право на виконання підготовчих та будівельних робіт (повідомлення та дозволи на будівництво) у позасудовому порядку! 

Нагадую, що з 01.06.2020 року подібне скасування здійснюється виключно через суд, тому повернення ДАБІ таких дискреційних повноважень буде значним кроком назад.

Другий у списку проєкт Закону №3875 видається вже більш прогресивним для галузі з технологічної точки зору, адже він пропонує запровадити BIM-проєктування, обов'язковість розроблення містобудівної документації у векторній цифровій формі і, навіть, можливість з 01.09.2022 автоматичної генерації містобудівних умов та обмежень програмними засобами містобудівного кадастру за наявності містобудівної документації на місцевому рівні у векторній цифровій формі. 

Звісно, можливість автоматичної генерації містобудівних умов та обмежень замість корупційних реалій сьогодення є дуже бажаною, проте варто пам’ятати, що проєкт Закону зовсім не мав на меті позбавити можливості місцеві органи архітектури впливу на бізнес. 

Власне він і пропонує делегувати повноваження Державної сервісної служби України щодо надання адміністративних послуг у сфері будівництва. Проте, з урахуванням рівня бюрократії в цих структурах, реформа ДАБІ може не дати жодних позитивних результатів.

Також пропонуються зміни до порядку здійснення адміністративного судочинства у справах за позовами органів державного містобудівного контролю та нагляду. 

Передбачено винесення судом рішень по суті позовних вимог у строк десять робочих днів після надходження позовної заяви у справах щодо зупинення будівельних робіт та скасування дозвільних документів на будівництво, а також звільнення органів державного містобудівного контролю та нагляду від сплати судового збору за такими позовами.

Звісно, скорочення строків розгляду таких справ є важливим механізмом для зупинення незаконного будівництва, проте, наслідком скасування судового збору, може стати бездумне подання органами містобудівного контролю та нагляду позовів з будь-яких надуманих приводів – тобто, зловживання вказаним правом з їх сторони.

Альтернативний другому проєкт Закону №3875-1, який був відкликаний, є хоч і менш прогресивним, з точки зору впровадження сучасних технологій, проте містить низку речей, які вже давно необхідно було врегулювати в галузі. 

На практиці, суб’єкти містобудування часто укладали договори делегування функцій замовника будівництва, проте це питання було абсолютно не врегульоване законодавством. 

Натомість, 3875-1 прямо передбачає таку можливість, а також намагається привести у відповідність до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" чинне містобудівне законодавство. 

Воно встановлює необхідність погодження проєктної документації щодо виконання будівельних робіт на пам'ятках національного значення на предмет відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони культурної спадщини. 

Мова йде про статтю 7 Закону України "Про архітектурну діяльність", відповідно до якої, проєктна документація на будівництво об’єктів, розроблена згідно з містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки, не підлягає погодженню з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами охорони культурної спадщини, державної санітарно-епідеміологічної служби і природоохоронними органами. На практиці ж, ця норма була абсолютно не робоча.

Пропонується ввести також так звану "децентралізацію корупції", а саме: принцип альтернативності вибору замовником уповноваженого органу з питань надання адміністративних послуг у сфері містобудування при набутті права на виконання підготовчих чи будівельних робіт та прийнятті закінченого будівництвом об’єкта до експлуатації із урахуванням територіальної юрисдикції. 

Тобто, суб’єкт містобудування буде мати змогу обрати більш лояльний до себе орган. Як показала практика дії принципу екстериторіальності – це може призвести до перетікання значної кількості справ в певний регіон, посадові особи можуть зловживати з огляду на територіальну віддаленість від самого об’єкту.

У четвертому в нашому списку проєкті Закону №3876, як на мене, досить символічно йдеться про кримінальну відповідальність і кваліфікує значну кількість порушень в сфері містобудування в розряд злочинів. 

Наприклад, встановлено кримінальну відповідальність за порушення в сфері містобудування, які спричинили шкоду для життя і здоров’я осіб або значну майнову шкоду.

На додаткову увагу, особливо у світлі прийняття Закону України "Про надання будівельної продукції на ринку", що є аналогом 305-го Регламенту Європейського Союзу, заслуговує частина 5 пропонованої статті 449. 

Вказана стаття, встановлює відповідальність за виробництво або виготовлення будівельних матеріалів, виробів, конструкцій, які не відповідають технічним регламентам, будівельним нормам, нормативним документам, обов'язковість застосування яких, встановлена законодавством. 

При цьому, варто звернути увагу, що, на відміну від інших статей, в ній, для настання кримінальної відповідальності не є обов’язковою шкода життю, здоров’ю або майну третіх осіб, достатнім буде лише факт виготовлення такої продукції.

Альтернативний відкликаний законопроєкт №3876-1 також запроваджував кримінальну відповідальність за порушення в сфері містобудівної діяльності, які спричинили шкоду життю та здоров’ю осіб або значну майнову шкоду.

Наразі залишається відкритим питання щодо компетентності органів досудового розслідування для здійснення слідчих дій та кваліфікації злочинів у сфері містобудування.

Проаналізувавши всі законодавчі ініціативи, можна зробити висновок, що консолідована позиція абсолютно відсутня і окремі групи народних обранців кардинально по-різному бачать розвиток галузі. 

Кожен з описаних законопроєктів справді містить як позитивні, так і суттєво негативні моменти, які можуть створити більше проблем, ніж їх вирішити. 

Маю надію, що жоден із вказаних законопроєктів не буде прийнятий окремо в поточній редакції. Натомість, варто створити їх певну консолідовану версію, яка вбере в себе найкращі ідеї кожного з них.