Закупки против COVID-19: прозрачность - не панацея

Вже 5 місяців українські лікарні та відомства можуть купувати необхідні ліки та обладнання напряму у постачальників, без проведення тендерів в системі Prozorro. Зараз народні депутати обговорюють законопроект, що може кардинально змінити ці правила. 

На початку світової пандемії ситуація була критичною, а реакція світової спільноти — екстреною. Більшість країн дозволили публічні закупівлі за нагальною потребою в рамках боротьби з COVID-19. 

З певними варіаціями це означало де факто прямі договори між замовником і постачальником (замість проведення відкритих тендерів), а подекуди навіть обмеження експорту медичних товарів. 

Уряди дозволили такі надзвичайні заходи на обмежений термін (приміром, в Грузії та Молдові він вже закінчився) та з інструкціями, коли необхідно купувати терміново, а коли варто проводити відкриті торги. 

На закупівлі для боротьби з COVID-19 з січня по липень країни світу витратили щонайменше 100 мільярдів доларів без належного звітування перед суспільством. 

Як це було в Україні?

У березні Верховна Рада прийняла рішення про спрощення закупівель для боротьби з пандемією COVID-19. Публічним замовникам дозволили не проводити тендери, а укладати прямі угоди з постачальниками щодо товарів та послуг, затверджених Кабміном. 

Про всі закупівлі замовники мали звітувати у системі "Прозорро" протягом доби. Таким чином лікарні змогли закуповувати необхідні маски, рукавички, захисні костюми, апарати ШВЛ і т.д. лише за один день. 

Для контролюючих органів та суспільства це дало можливість збирати дані для моніторингу. Здавалося б, нам вдалося знайти оптимальний баланс між швидкістю закупівель і їхньою прозорістю. 

Однак прозорість — лише одна із складових ефективності. Без працюючого контролю за закупівлями і вільної конкуренції серед постачальників прозорість просто покаже нам весь масштаб проблем, пов'язаних з такою методикою закупівель: неякісні товари, завищені ціни та інші способи неефективного використання бюджетних коштів. Власне, вже показує.

Станом на 1 вересня серпня 2020, сума договорів за закупівельними процедурами "Звіт про укладений договір (COVID-19)" сягнула 6,15 мільярдів гривень. 

Це означає, що без проведення конкурентного аукціону підписали майже 55 тисячі договорів. Спостерігати за їх ефективністю ми могли лише постфактум, і прикладів порушень було більше ніж достатньо. 

То одеська лікарня скуповує меблі на шість мільйонів гривень, при тому що в "антиковідному" переліку Кабміну таких меблів немає. То в Сумах купують у виробника апарати ШВЛ з доставкою протягом трьох місяців (схоже, потреба була не дуже терміновою) і дорожче ніж в посередників. 

На початку пандемії дефіцит засобів захисту та медобладнання разом з шаленим попитом на них призводив до великого коливання цін. Наприклад, у квітні ціна на медичні маски сягала 25-27 гривень, тоді як максимум для січня — 4 грн, а медіанна ціна на початку року 0,5-1 грн. 

У серпні середня ціна маски на "Прозоро Маркеті" вже 3 гривні 78 копійок, тоді як у звітах — майже 6. 

Українські проблеми — не виключення

Але це проблеми не лише України. В кризовій ситуації, коли всім і одночасно потрібно дуже багато однакових товарів, ринок поринає у хаос, яким обов'язково скористається хтось охочий заробити. Порушень вистачало у всьому світі. 

Так, британський уряд закупив 50 мільйонів непридатних масок, малинова ферма в Боснії і Герцеговині отримала контракт на постачання ШВЛів, а американський горілчаний дистриб'ютор, проти якого триває суд, став федеральним постачальником масок. 

І це лише кілька прикладів, які набули розголосу, адже далеко не всі країни зобов'язують своїх закупівельників в короткі строки опублікувати договори.

Шахрайство, пов'язане з засобами індивідуального захисту, відзначали респонденти з 47 країн, опитані німецькою консалтинговою компанією Nemexis. 

Насправді прямі договори за нагальною потребою — це виняток, а не правило в публічних закупівлях. Вони необхідні (і обов'язкові) лише в непередбачуваних ситуаціях, і лише якщо жоден з існуючих конкурентних інструментів не підходить. Чи залишається ситуація непередбачуваною сьогодні, ось у чому питання.

Які є альтернативи?

З моменту виведення "ковідних" закупівель з-під загального закону пройшло вже більше п'яти місяців. Ми також знаємо, що адаптивний карантин триватиме принаймні до 31 жовтня. 

Звісно, ситуація буде залежати від динаміки захворювань, але навряд чи сьогодні її можна назвати несподіваною. У нас було достатньо часу, щоб навчитися планувати та управляти запасами засобів захисту та медикаментів на основі відкритих даних. 

МОЗ в кінці серпня запевнив, що лікарні першої хвилі в більшості областей забезпечені засобами індивідуального захисту в середньому на три місяці. Другої хвилі — на один місяць. 

Терміновості, якою пояснювали зміни до Закону "Про публічні закупівлі", вже немає. Натомість є необхідність витрачати виділені на боротьбу з пандемією кошти більш раціонально. Адже пам'ятаємо, йдеться про кошти платників податків.

Найкращий інструмент ефективного витрачання публічних коштів під час закупівель — це конкуренція серед постачальників. 

Одна справа знайти одного "свого" постачальника, інша — організувати закупівлю з елементами аукціону серед кількох постачальників. Компанії змагатимуться в ціні і відповідності свого товару тендерним вимогам. А значить закупівельник отримає якісний товар за менші гроші.

Які альтернативи є нинішнім прямим договорам? Замість них можна, приміром, проводити допорогові або спрощені закупівлі, які передбачають елементи аукціону. Увесь процес займе 8-10 днів, якщо замовник буде швидко приймати рішення. 

В електронному магазині публічних закупівель Prozorro Market і зараз можна напряму купувати невеликі партії медичних товарів у перевірених постачальників. 

Ще один перевірений інструмент, який допоможе знизити ціну, — централізація закупівель. Чим більші об’єми, тим краща переговорна позиція закупівельника. 

Це навіть ВООЗ рекомендує. В ЄС система спільних закупівель діє ще з часів свинячого грипу H1N1. Хороший приклад — централізовані закупівлі засобів індивідуального захисту від ДП "Медичні закупівлі". 

Наприклад, захисні маски для українських лікарень вони нещодавно закупили за 1,98 грн. Це ціна, яку вдалося досягнути зокрема й через великі обсяги закупівлі.

Замість висновку

Екстрені заходи повністю себе виправдали на початку епідемії. Наші термінові закупівлі були публічними і відкритими. Однак сьогодні такі методи вже вичерпали себе. І саме тому ідея повернути антикоронавірусні закупівлі в систему Prozorro, передбачена в законопроекті №3715, є цілком логічною.

Крім того, зараз саме час зробити все можливе, щоб не наступати на ті ж граблі у вигляді численних порушень під час наступної хвилі епідемії чи іншої надзвичайної ситуації. 

Потрібен комплексний підхід, що буде дозволяти використовувати ті чи інші процедури, які вже є в системі, для різного рівня "терміновості". Наприклад, проводити конкурентні закупівлі за замовчуванням — але мати можливість укладати прямі угоди чи проводити переговори у випадку загострення епідеміологічної ситуації. 

Нехай поступово, але пора вдосконалювати закупівлі для боротьби з COVID-19 і переводити їх в більш конкурентне русло.