Газораспределительные сети: как государству получить выгоду от использования своего имущества

Природний газ є важливим енергетичним ресурсом для нашої держави.

Щоби споживачі мали змогу використовувати блакитне паливо для своїх потреб, їм це паливо слід доставити. Цю функцію виконують газорозподільні мережі.

На відміну від великих магістральних газопроводів, якими, наприклад, здійснюється транзит російського газу до ЄС, газорозподільні мережі є газопроводами меншого тиску і використовуються для доставки газу споживачам.

Більшість українських газорозподільних мереж належить державі. Проте отримання державою плати за використання свого майна залишається актуальним питанням.

Чому держава не отримувала вигоди від використання власних мереж, чи отримує вона таку вигоду зараз, і яким чином держава може розпорядитися цим майном?

У серпні 2012 року Кабмін передав державні газорозподільчі мережі в користування на праві господарського відання господарським товариствам з газопостачання та газифікації — так званим облгазам. У тому ж році був затверджений примірний договір про надання державних газорозподільних мереж на праві господарського відання.

Цей договір не передбачав внесення плати за користування державним майном. Облгази повинні були лише фінансувати ремонти та обслуговування мереж.

Модель, коли держава не отримує плати за використання своїх мереж, а облгази зобов'язуються вкладати кошти в інфраструктуру, застосовувалася і до 2012 року. Хоча інформація про це не є загальнодоступною, про це свідчить низка судових рішень.

У 2015 році був ухвалений закон "Про ринок природного газу", відповідно до якого державні газорозподільні системи не можуть перебувати в користуванні на праві господарського відання у приватних облгазів.

У лютому 2017 року уряд визначив органом управління цього майна Міненерго і затвердив типовий договір оренди газорозподільних систем та примірний договір з їх експлуатації. Законодавство забороняло передавання державних газорозподільних мереж в оренду, тому було зазначено, що рішення про затвердження типового договору оренди газорозподільних систем набуде чинності після скасування цієї заборони.

Крім цього, був передбачений обов'язок Міненерго укласти з облгазами договори з експлуатації газорозподільних систем. Відповідно, наразі чинним є лише примірний договір з експлуатації "труб". Цей договір передбачає щорічну плату за експлуатацію державного майна у розмірі 10% залишкової балансової вартості майна.

Таке рішення неідеальне для держави.

По-перше, залишкова балансова вартість майна щороку зменшується. Відповідно, зменшується плата, яку повинна отримати держава за користування своїм майном.

По-друге, залишкова балансова вартість майна може бути меншою за ринкову вартість відповідного майна. Це означає, що обирається менша з можливих сум.

По-третє, не передбачена індексація розміру плати за експлуатацію державних газорозподільних систем, наприклад, відповідно до показників інфляції.

До того ж, як свідчать судові рішення, у договорах низки облгазів з Міненерго передбачено, що облгази сплачують кошти за експлуатацію мереж за умови включення таких платежів до структури тарифу на розподіл природного газу та в обсязі, встановленому тарифом. Відповідні обсяги не були встановлені.

Отже, укладення договорів на основі примірного договору експлуатації газорозподільних систем можна розглядати як проміжний етап від безкоштовного користування до отримання державою орендної плати за користування своєю власністю.

Відповідно, якщо користування газорозподільчими мережами на підставі договорів експлуатації буде здійснюватися тимчасово, слід розробити рішення щодо того, як держава хоче розпоряджатися мережами в довгостроковій перспективі.

Найбільш очевидним кроком є імплементація вже розробленого та ухваленого рішення, яке полягає у передаванні державних газорозподільних мереж в оренду. Для цього потрібно скасувати заборону на оренду такого майна.

Оренда доречна, коли держава вважає за потрібне залишити об'єкт у своїй власності, передбачає можливість користування цим майном приватними суб'єктами і має намір отримувати плату за користування своїм майном незалежно від прибутковості його експлуатації. Залежно від пріоритетів є також інші інструменти, за допомогою яких держава може розпорядитися своїми газорозподільними мережами.

Приватизація

Якщо залишення газорозподільних мереж у державній власності не є пріоритетом, таке майно може бути приватизоване. Чинне законодавство забороняє приватизацію державних газорозподільчих мереж. Проте в разі внесення змін до закону держава матиме змогу отримати надходження від відчуження свого майна.

Важливим моментом при такому сценарії є забезпечення ефективного нагляду за приватним власником з можливістю впливу на недобросовісну поведінку або бездіяльність такого власника, наприклад, через Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Концесія

Якщо пріоритетом є залишення об'єкта в державній власності, не забороняється користування майном приватними суб'єктами, проте отримання плати за користування майном не є головною ціллю держави, тоді мережі можна передати в концесію.

Цей гнучкий інструмент державно-приватного партнерства дозволяє збалансувати інтереси держави як власника і приватного партнера як користувача.

Держава у концесійному договорі може чітко визначити обов'язки концесіонера, передбачити санкції за невиконання ним зобов’язань, наявність концесійних платежів на користь держави, а інвестор — підпорядкувати договір концесії іноземному праву, передбачити розгляд спорів в арбітражі, вимагати від держави відмови від імунітету.

Для імплементації цього варіанта потрібно внести зміни до законодавства.

Передавання державним компаніям

Якщо держава хоче залишити об'єкт у своїй власності, а приватні суб'єкти не матимуть права ним користуватися, держава може передати його в користування державним компаніям. У 2017 році були зареєстровані відповідні законопроєкти — 6314 та 6583.

Такий варіант можливий, проте він складний з юридичної точки зору. Доведеться розірвати угоди з приватними облгазами та анулювати їх ліцензії на розподіл газу, передати майно державним компаніям, забезпечити матеріальну базу та кваліфікованих співробітників у державних компаніях для отримання ними ліцензії на розподіл газу.

До того ж, доведеться навести ґрунтовні аргументи, чому приватні суб'єкти не можуть користуватися майном і здійснювати діяльність з розподілу природного газу.

Безоплатне користування

Залишається й варіант, відповідно до якого держава повертається до безоплатності користування облгазами державними газорозподільними мережами з обов'язком облгазів вкладати ресурси у відповідну інфраструктуру.

Головний аргумент на користь такого варіанта — введення плати за користування державними газорозподільчими мережами буде відображене у тарифі на розподіл газу, що збільшить вартість послуги для споживачів блакитного палива. Це означатиме, що за державні газорозподільні мережі у кінцевому підсумку заплатять споживачі.

Отже, держава може обґрунтувати варіант з безоплатним користуванням державними мережами бажанням не підвищувати тариф на розподіл для споживачів газу. Додатковим аргументом є те, що для держави недостатньо закріпити необхідність плати за користування власним майном в договорі — така плата повинна бути здійснена.

Наприклад, за даними "Нафтогазу", борг облгазів перед "Укртрансгазом" у жовтні 2019 року сягнув 38 млрд грн. За наявності такого боргового навантаження є вірогідність, що облгази не будуть здійснювати оплату державі за користування її майном.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 24 грудня 2019 року вирішила встановити нові тарифи на розподіл природного газу, що повинно покращити фінансовий стан облгазів. Проте представники окремих облгазів зазначали, що підвищення тарифів недостатнє.

На нашу думку, варіант з безоплатним користуванням державними газорозподільними мережами можливий, якщо розмір потенційного підвищення тарифів буде економічно неприйнятний для більшості споживачів в Україні. В інших випадках державі більш доцільно буде надати адресну допомогу незаможним споживачам у вигляді субсидії.

Розподіл газу є природною монополією. За відсутності конкуренції збільшується ризик потенційних зловживань з боку монополістів. Відповідно, до таких суб'єктів повинні застосовуватися підвищені вимоги щодо прозорості їх діяльності.

Наприклад, з квітня 2020 року буде діяти чітке правило, що облгази повинні здійснювати закупівлі через ProZorro. Це, ймовірно, дозволить підвищити прозорість та ефективність закупівель облгазів і зекономити для них додаткові ресурси.

Сподіваємося, що питання використання державних газорозподільних мереж буде чітко визначене. Це дозволить використовувати державне майно з вигодою для держави та в необтяжливий для облгазів спосіб. Головне — що кінцевим бенефіціаром цього врегулювання буде український народ як власник державного майна і як споживач газу.