Легализация добычи янтаря: не только о "солнечном камне", но и о нефти и газе

Протягом останніх років Україна зробила низку кроків до більш ефективного регулювання сфери користування надрами, у першу чергу — нафтогазовими.

Проте деякі види корисних копалин залишаються символом недосконалості видобувного та природоохоронного законодавства.

Уособленням таких корисних копалин є бурштин.

Україна має великі запаси "сонячного каміння". У 2018 році сумарні запаси родовищ перевищували 1 400 тонн, це третє місце у світі після Польщі та Росії.

Зараз український бурштин асоціюється лише з мотопомпами, контрабандою та шкодою довкіллю. Обсяги бурштину, який видобувається легально, невеликі. За 2016-2017 роки офіційно в Україні було видобуто 5,6 тонн бурштину.

Щоб виправити ситуацію, у жовтні Кабмін подав до Верховної Ради законопроєкти №2240, №2241 та №2242, які повинні комплексно врегулювати питання видобутку бурштину. Законопроєкт №2240 Верховна Рада вже ухвалила в першому читанні.

Проаналізуймо головні положення урядової концепції щодо легалізації видобутку бурштину в Україні. Термін "легалізація" не дуже коректний з юридичної точки зору, оскільки видобування бурштину в Україні не заборонене. Урядові законопроєкти просто вдосконалюють правове регулювання видобутку та обігу каміння. Проте для простішого розуміння будемо вживати таке формулювання.

Урядові законопроєкти — це друга спроба легалізації видобування бурштину. Парламент попереднього скликання розглядав проєкти №1351-1 та №3035.

Вони передбачали існування окремих законів щодо видобування та реалізації бурштину і старательської діяльності. Закони повинні були запровадити окрему процедуру доступу до бурштинових надр, регулювати діяльність старателів і старательських артілей, створення бурштинових бірж. Ці проєкти парламент не ухвалив.

Теперішній підхід не передбачає ухвалення окремих законів, зміни вносяться до чинних нормативно-правових актів. Одним з наслідків обрання такої концепції є те, що низка пропонованих урядом змін буде впливати не лише на видобування бурштину, а на всю видобувну галузь, включаючи нафтогазову.

Зміни, які стосуються видобування бурштину

Буде єдиний спеціальний дозвіл на геологічне вивчення бурштинових надр з подальшим видобуванням бурштину. Він видаватиметься на п'ять років.

З одного боку, наявність єдиного дозволу на вивчення надр і видобування бурштину робить систему користування надрами більш простою: користувач отримує всі необхідні права для проведення розвідки та видобування бурштину.

З іншого боку, обмежений строк дії дозволу мотивує користувача швидше приступати до видобування каміння й ефективніше використовувати отриману ділянку. Проте такий ефект буде досягатися лише за умови, якщо п'ятьох років вистачає для видобування бурштину у спосіб, який завдає найменшої шкоди довкіллю.

Початкова ціна дозволу визначатиметься з розрахунку 3 400 грн за га ділянки бурштинових надр, площа ділянки не може перевищувати 10 га.

Ці вимоги знижують "поріг входу" для видобування бурштину: взяти участь в аукціоні на купівлю дозволу зможуть не лише великий, а й середній та малий бізнеси. Середня компанія навряд чи матиме ресурси для купівлі дозволу та розробки ділянки площею 500 га, проте матиме кошти для ділянки розміром 10 га.

Це сприятиме конкуренції серед компаній, які виявлять бажання отримати доступ до бурштинових надр. Підвищення конкуренції збільшить фінальну ціну дозволу на аукціоні, тож держава заробить більше грошей. Більша ціна дозволу є одним із стимулів для користувача розпоряджатися ділянкою більш ефективно.

Власники дозволів не потребуватимуть отримання гірничого відводу та дозволу на зняття ґрунту, що спростить і пришвидшить процедуру видобування бурштину. Вводиться кримінальна відповідальність за незаконне видобування бурштину та ухилення від рекультивації земель, порушених внаслідок користування надрами.

Рентна плата за користування надрами для видобування бурштину буде знижена з 25% до 15%. Зниження ренти робить легальне видобування бурштину більш привабливим. Це сприятиме виходу галузі з тіні, залученню інвестицій у галузь.

У результаті обсяги бурштину, який видобувається законно, зростуть, отже, збільшаться обсяги рентної плати. Більш привабливим є варіант отримати 15% ренти з 50 тонн видобутого бурштину, ніж 25% — з 5 тонн.

Важливо, що 30% ренти за користування надрами буде надходити до місцевих громад (розподіл частини ренти на користь громад працює у сфері видобування нафти і газу). Це повинно стимулювати місцеву владу створювати умови для роботи бізнесу: чим більше буде інвесторів, тим більше громада отримає податків.

До того ж, це є більш справедливим щодо громад, яким може бути заподіяна шкода внаслідок діяльності видобувних компаній

Проте може виникнути така ж ситуація, як і в нафтогазових регіонах, коли через особливості бюджетного законодавства місцеві ради не можуть витрачати свою частину ренти на власний розсуд. Тому було б доцільно внести зміни до бюджетного законодавства і надати місцевим радам необхідні повноваження.

До 1 січня 2021 року забороняється експорт необробленого бурштину. Це єдине обмеження вільного розпорядження видобутим бурштином — на відміну від законопроєкту Верховної Ради минулого скликання. Згідно з останнім, видобутий бурштин міг бути проданий лише на бурштиновій біржі.

За задумом уряду, заборона на експорт необробленого бурштину повинна зменшити обсяги нелегального видобутку цього каміння. Проте можливість експорту легально видобутої продукції, її продажу за світовими цінами є одним із стимулів інвестувати саме в легальний видобуток бурштину.

Відповідно, заборона експорту законно видобутої продукції може зменшити бажання видобувних компаній інвестувати у видобуток українського каміння. Тому ми пропонуємо прибрати вказану заборону на експорт бурштину.

Варто зазначити, що урядові законопроєкти не пропонують комплексного вирішення ситуації з ділянками, які постраждали від незаконного видобування бурштину (за винятком положення, що для легального видобування бурштину на пошкоджених ділянках не потрібно проводити оцінку впливу на довкілля).

Крім цього, проєкти не згадують про можливість легалізації незаконно видобутого бурштину — на відміну від проєкту №3035. Було б доречно запровадити таку легалізацію в разі виплати певної компенсації державі. Це дозволило б (хоча б частково) подолати екологічні наслідки незаконного видобутку бурштину на півночі України.

До того ж, легалізований бурштин може дати своєрідний імпульс перезапуску бурштиномісткої галузі.

Зміни, які вплинуть на всю видобувну галузь

Обласні ради та Рада міністрів АРК не будуть погоджувати питання видачі спеціальних дозволів на користування надрами щодо корисних копалин загальнодержавного значення та проєкти угод про розподіл продукції.

Такими корисними копалинами є бурштин, алмаз, газ, нафта, антрацит, буре та кам'яне вугілля, залізні, літієві та марганцеві руди, золото та срібло тощо. Проте для скасування цього правила щодо нафтогазових ділянок також потрібно внести зміни до закону "Про нафту і газ", що не передбачено урядовими проєктами.

Ці зміни навряд чи зменшать права громад — видобувні компанії все одно повинні будуть отримувати висновок про оцінку впливу на довкілля. Процедура отримання такого висновку передбачає громадське обговорення, під час якого громада має право висловити зауваження та пропозиції щодо діяльності видобувних компаній.

Проте доцільно було б додатково стимулювати громади, наприклад, збільшивши для них частину ренти та дозволивши їм вільно розпоряджатися цими коштами.

Правило про продаж спеціальних дозволів на електронних аукціонах встановлюється на рівні закону. Зараз воно встановлене у постанові уряду як експеримент. Закріплення правила на рівні закону зменшує шанси скасування цієї прозорої та доволі ефективної процедури.

Буде створений електронний кабінет користувача надр, через який він подаватиме документи на отримання, продовження дозволів, їх переоформлення. Такі документи будуть відкритими для громадськості, що дозволить зробити процедуру видачі та переоформлення документів більш відкритою та прозорою.

Буде введений механізм резервування земельних ділянок для потреб користування надрами. При виставленні спеціального дозволу на певну ділянку землі державної та комунальної власності в межах цієї ділянки буде тимчасово заборонено передавати в користування з іншою метою.

Це потрібно для того, щоб користувач надр після отримання дозволу міг визначитися, на яких ділянках він планує першочергово здійснювати видобування корисних копалин, та оперативно отримати ці ділянки у власність чи користування.

Важливо, що у цьому механізмі є запобіжники проти потенційних зловживань. Обмеження застосовуються лише до земель державної та комунальної власності, площа зарезервованих земель не може перевищувати 25% загальної площі ділянки, резервування встановлюється на строк не більше п'яти років.

Процедура реалізації цього механізму поки не дуже чітка, проте сама ідея заслуговує на увагу.

Отже, законопроєкти уряду містять низку позитивних змін.

Серед них — прозора процедура користування бурштиновими надрами, відповідальність за недотримання правил у сфері видобування та обігу бурштину, стимули для співпраці місцевих громад з видобувними компаніями, вдосконалення деяких аспектів усього видобувного законодавства України.

Водночас, є моменти, на які бажано звернути увагу при доопрацюванні проєктів. Мова йде про заборону експорту бурштину-сирцю, відсутність механізмів легалізації бурштину, незаконно видобутого до набуття чинності проєктами, та рекультивації ділянок, пошкоджених внаслідок незаконного промислу.