Стоит ли будить "спящие лицензии" на добычу нефти и газа в Украине

Минулого року Державна служба геології та надр України (далі – служба) опублікувала інформацію про наявність більше 100 так званих "сплячих ліцензій" на користування нафтогазоносними надрами.

Що таке "сплячі ліцензії" і чому їх велика кількість є небезпекою для енергетичної незалежності України?

Якщо спрощено, то спляча ліцензія – це спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами (спецдозвіл), згідно з яким на відповідній ділянці надр не видобуваються нафта і газ.

Важливо, що відсутність видобування не зумовлена об’єктивними причинами (наприклад, коли компанія пробурила декілька свердловин, не отримала припливу вуглеводнів і їй потрібен час, щоб пробурити нову свердловину).

Чим небезпечні "сплячі ліцензії"? Нафта і газ можуть видобуватися в Україні тільки за наявності спецдозволу.

За загальним правилом, якщо одна особа отримала спецдозвіл на користування певною ділянкою, то інші особи не матимуть права отримати спецдозвіл на користування тією ж ділянкою.

Відтак якщо особа отримала спецдозвіл і не видобуває нафту і газ, то:

- добросовісні компанії не мають змоги видобувати вуглеводні на відповідній ділянці (оскільки вона "зарезервована" за іншою компанією),

- державний та місцеві бюджети не отримують податкових надходжень,

- не створюються нові робочі місця,

- Україна не зменшує залежність від імпорту нафти і газу тощо.

За даними BP, ми другі в Європі за доведеними запасами газу. Але ці запаси нічого не варті, поки вони перебувають у наших надрах.

Тому доки вуглеводні ще є цінним товаром на світовому ринку, ми повинні видобути максимально можливу кількість нафти і газу (звичайно, з дотриманням правил охорони довкілля).

Чи можна позбавити недобросовісного надрокористувача його спецдозволу?

Відповідно до Закону "Про нафту і газ" (далі - закону), якщо особа без поважних причин протягом 180 днів з моменту початку строку дії спецдозволу не розпочала користування нафтогазоносними надрами, служба анулює такий спецдозвіл.

Якщо особа приступила до користування надрами, але пізніше порушила свої зобов’язання (наприклад, було заявлено, що надрокористувач почне видобування вуглеводнів у 2018 році, проте так і не почав їх видобувати), служба може зупинити дію спецдозволу.

Якщо надрокористувач не усунув порушення – служба анулює спецдозвіл.

Проте незважаючи на наявність такого механізму, кількість "сплячих ліцензій" залишається доволі великою.

Що було зроблено для вирішення проблеми?

Наприкінці 2018 набрав чинності закон "Про забезпечення прозорості у видобувних галузях". Згідно з цим законом, видобувні компанії повинні розкривати інформацію про обсяг видобутих корисних копалин, яка буде розміщуватися на сайтах компаній і Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Кожен зможе подивитися, чи видобуває компанія на отриманих ділянках вуглеводні, чи ні: це спростить процедуру виявлення "сплячої ліцензії".

Які додаткові кроки можна зробити для зменшення кількості "сплячих ліцензій"?

Вдосконалення механізму отримання спецдозволів. З березня цього року спецдозволи продаються виключно на електронних онлайн аукціонах на платформі Prozorro.Продажі.

Доволі чіткий процес проведення аукціону, мінімум контактів учасників з держслужбовцями, єдиний критерій визначення переможця – ціна: така об’єктивна процедура зменшує шанси отримання спецдозволу недобросовісною компанією.

Відповідний порядок був прийнятий як тимчасовий. Тому необхідно закріпити його на постійній основі, а попередній порядок продажу спецдозволів визнати таким, що втратив чинність.

Скасування заборони на продаж спецдозволів. Відчуження спецдозволів дозволено в країнах – лідерах європейського нафтогазовидобутку (Норвегія, Великобританія).

Цей механізм буде корисним для добросовісних надрокористувачів: якщо компанія з об’єктивних причин не має змоги виконувати взяті на себе зобов’язання, вона може компенсувати частину своїх видатків, продавши спецдозвіл (спрямувавши отримані кошти, наприклад, на дослідження інших своїх ділянок).

Такий варіант буде зручним і для покупця відповідного спецдозволу: він може отримати не "сиру" ділянку, а ділянку на певній стадії розробки: з проведеною сейсмікою, з пробуреними пошуковими свердловинами тощо.

До того ж, механізм відчуження спецдозволу може зменшити наслідки проблеми, яка може виникнути, коли служба не виставляє на аукціон нові нафтогазові площі чи обласна рада не погоджує розширення меж отриманої компанією у користування нафтогазової площі.

У такому випадку компанія зможе не чекати відповідних дій з боку служби чи обласної ради – а просто придбати спецдозвіл.

Європейською практикою також є надання згоди з боку держави на продаж спецдозволу.

В Україні такий превентивний механізм може бути посилений, для прикладу, забороною відчужувати отриманий спецдозвіл протягом певного періоду часу – для нівелювання ризиків того, що компанія отримує спецдозвіл тільки для перепродажу, без мети користування надрами.

Врегулювання юридичних недоліків механізму контролю.

Згадані процедури зупинення дії спецдозволу можуть розглядатися такими, що суперечать закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (закону про нагляд), відповідно до якого, виконання робіт суб’єктами господарювання може бути зупинене винятково за рішенням суду.

Хоча судова практика з цього питання ще не сформована, є рішення, які ґрунтуються на такому тлумаченні.

Також не була затверджена нова уніфікована форма акту, що складається за результатами проведення заходів державного геологічного контролю.

Державна регуляторна служба зазначає, якщо органом державного контролю не була затверджена та оприлюднена на власному сайті (нова) форма акта – компанія має право не допускати посадових осіб органу контролю до проведення перевірки.

Тобто навіть якщо надрокористувач порушує законодавство, через недоліки правового регулювання він може уникнути відповідальності.

Зазначені аспекти можуть бути врегульовані приведенням закону "Про нафту і газ" у відповідність до закону про нагляд (або навпаки – зазначення в законі про нагляд, що передбачений ним порядок зупинення робіт не поширюється на випадки зупинення службою дії спецдозволу) та затвердженням нової форми акту.

Введення плати за користування ділянками нафтогазоносних надр (законопроекти 7062 та 7063).

Ідея полягає в тому, що рента за користування надрами сплачується лише тоді, коли здійснюється видобування корисної копалини: якщо немає видобування нафти і газу – надрокористувачі не зобов’язані сплачувати цей податок.

У разі запровадження плати за користування нафтогазоносними надрами власник спецдозволу повинен буде щомісячно сплачувати державі певну суму незалежно від того, чи здійснюється видобування нафти і газу чи ні.

Це повинно стимулювати надрокористувача або швидше починати видобування нафти і газу, або відмовлятися від спецдозволу.

Така опція заслуговує на увагу, проте доцільно було б врахувати два аспекти.

Оскільки така плата є додатковим фінансовим тягарем для надрокористувачів, доречно пропорційно зменшити розмір ренти або збільшити строк дії пільгового режиму для нових газових свердловин, поширивши його дію також на нафту і конденсат.

По-друге, доречним було б направлення частини такої плати до місцевих бюджетів та надання можливості вільного розпорядження цими коштами.

Місцева громада може зазнавати збитків одразу після отримання надрокористувачем спецдозволу.

Наприклад, для доставки обладнання використовується важка техніка, застосування якої може спричиняти погіршення дорожнього покриття.

Оскільки відповідна плата, на відміну від ренти, повинна сплачуватися вже після отримання надрокористувачем спецдозволу, вона може бути оперативно спрямована на потреби громади – наприклад, ремонт доріг.

Таким чином, отримання місцевими громадами відповідної плати може стати для них компенсатором короткострокових негативних наслідків діяльності видобувних компаній.

Імплементація наведених вище заходів може сприяти зменшенню кількості сплячих ліцензій в Україні.

Це дозволить використовувати наші нафтогазоносні надра ефективніше та збільшити власний видобуток нафти і газу.

Результатом таких змін буде поява нових робочих місць, збільшення доходів місцевих бюджетів та наближення України до здобуття енергетичної незалежності.