Бюджетная "Формула-1": почему мы должны прекратить планировать по старым картам

Кілька років тому — у 2015-му — Україна пройшла міжнародний іспит з управління державними фінансами за  методологією, розробленою низкою організацій розвитку.

PEFA (Стандартизована оцінка ефективності бюджетного управління) виставила нам кілька оцінок "відмінно" і чимало "незадовільно".

Тоді ми виявились одними з найкращих у світі в жорсткості дотримання видаткових рішень і продовжили дотримуватися чіткої бюджетної дисципліни.

Фактичні видатки за останні роки жодного разу не відхилились від прийнятих парламентом більше, ніж на 10%, попри економічну кризу і війну.

За якість механізмів нагляду за дотриманням бюджетних зобов’язань ми також не вперше отримуємо найвищий бал, тому що казначейська система охоплює всі рівні держуправління і дозволяє оплату лише у випадку, якщо платіжка відповідає визначеним бюджетним асигнуванням.

Бюджетна документація є вичерпною, звірка рахунків відбувається щодня, система функціонує безперебійно.

Одночасно оцінювання PEFA тоді дало Україні найнижчий бал за стратегічність та результативність витрат, адже середньострокове бюджетування існувало тільки на рівні ідеї, а плани дій і політика змін у окремих секторах фактично не впливали на річні бюджети.

Хоча кошти здебільшого використовувались за призначенням, ніхто не оцінював результативність надання послуг, а фіскальна стратегія та стратегія управління державними інвестиціями не існували як явище.

Тобто ми витрачали державні кошти "накатом": чітко розподіляючи ресурси туди, куди нас штовхала інерція минулих років, а то і десятиліть.  

Покращуючи бюджетні "боліди" та залучаючи професійніших пілотів, ми, на жаль, продовжували їздити за старими картами і інструкціями.

Ми тут не аутсайдери, навіть у розвинених країнах близько 80% бюджетних видатків зазвичай визначається за трафаретом попередніх періодів, але справжні "пілоти" уже давно опановують прийоми більш маневреного планування.

Одними з перших їх почали запроваджувати Нідерланди, Данія і Фінляндія. Ще у 1980-х роках ці країни розпочали практику періодичних системних переглядів наявних видаткових програм, щоби виявляти застарілі підходи та вишукувати можливості перенаправлення ресурсів на більш продуктивні ініціативи.

Цікаво, що Велика Британія, Австралія та Канада також практикували "огляди видатків" ще у 1970-ті, але перші спроби були більше сконцентровані на ефективній підготовці нових програм, ніж на перегляді старих.  

Ситуацію принципово змінила глобальна фінансова криза 2008-2009 років. Вона відкрила розвиненому світу очі на структурні слабкості в їхніх бюджетних системах: населення старішає, пенсійні і соціальні потреби виходять на принципово новий рівень, медицина стає сучаснішою і дорожчою, роль держави у вирішенні цих завдань змінюється.

За таких обставин, як виявилося, економити кошти, косметично підрізаючи витрати на щорічних торгах з профільними міністерствами – нежиттєздатна тактика.

Потрібні більш амбіційні рішення, системні перегляди підходів, і нерідко — інвестиції: в нові програми, нові технології, нову філософію надання публічних послуг.

Тому суперзадача – не економія, а пошук фіскального простору для цих нових витрат.

До 2012 року половина країн Організації економічного співробітництва та розвитку  запровадила системні огляди видатків як регулярну практику, а уже у 2016 році це зробили майже дві третини з них (23 з 36).

Більшість із них зараз упевнені, що огляд видатків – це не спосіб зекономити, а спосіб переглянути пріоритети. І у більшості з них оглядів витрат інституціаоналізовано як частину бюджетного процесу.

Фіскальна ситуація в Україні є ніяк не легшою, аніж в Європі, Канаді чи Австралії, що загострює потребу у висококласному управлінні бюджетом.

Макрофіскальна рівновага, яку нам вдалось встановити після перших років війни, залишається дуже вразливою.

І перше, що необхідно для її утримання – це "життя по кишені", тобто збереження бюджетного дефіциту на рівні, який ми можемо собі дозволити.

Друге - значно скоротити рівень боргу, і попереду у нас – кілька років значних виплат. Тож протягом осяжного майбутнього Україні потрібно буде ретельно контролювати загальний обсяг своїх витрат.

При цьому ми маємо не лише аналогічні проблеми старіння населення, пенсійної напруги, низької продуктивності та недостатніх інвестицій – ми ще й мусимо вистояти у війні і завершити ключові реформи.

Саме тому наступає час готуватися до участі у "Формулі-1". Минулого грудня ми змінили Бюджетний кодекс і запровадити щорічні обов’язкові огляди витрат як нове правило і нову реальність.

Ми обрали європейсько-скандинавську модель цього інструменту, коли огляд проводиться в конкретних сферах.

Їх обирає Кабмін за пропозиціями секторних міністерств, а методологічно процесом керує Мінфін.

 За результатами огляду Кабмін (і це найголовніше) приймає рішення про те, які структурні зміни повинні відбутись у пріоритетах витрачання коштів.

Колеги з інших країн доходять висновку, що для того, аби огляди видатків стали системною практикою, необхідно з самого початку закласти правильний дизайн цієї вправи.

Це означає не лише законодавчу обов’язковість. По-перше, потрібна практичність підходу, по-друге, чіткий, прозорий і ефективний розподіл ролей, по-третє – правильна організація самого оцінювання.

Деякі країни віддають на цьому етапі керівну роль саме Мінфіну (прикладом такого підходу є Франція), однак досвід показує, що результати таких оглядів потім важко реалізовувати. Натомість голландсько-данський підхід, коли секторне міністерство працює над оглядом разом з Мінфіном, або англо-саксонський підхід, де секторне міністерство лідирує цілком самостійно, показують кращі результати.

Ми обрали проміжну версію: робочі групи для проведення оглядів ведуть відповідні міністерства за підтримки незалежних експертів, а Мінфін бере в них участь як один із представників.

Цього року ми проводимо огляди витрат вперше. П’ять профільних міністерств вже створили робочі групи і розпочали роботу над дев’ятьма дуже непростими темами для переосмислення державних витрат.

Вища освіта. Соціальна реабілітація. Інформатизація медицини. Медична освіта. Підтримка вугільної галузі. Соціальна допомога дітям без батьківського піклування. Здешевлення фермерських кредитів.

Це ті програми, де ми повинні чітко усвідомити, наскільки звичний спосіб витрачання коштів приносить людям те, чого вони очікують від держави? Як можна принципово покращити наш підхід до фінансування цих завдань?

Їздити за старими інструкціями - спокусливо, якщо все гарно працює і дорога – не змінна, але небезпечно, якщо трасу перебудовано і на вулиці складна та непередбачувана погода.

Наприкінці цього літа дев’ять звітів про огляди – або перегляди – видатків можуть стати основною для вдалих маневрів на новий бюджетний рік. 

Але найбільшою складністю є усвідомити, що в основі оглядів витрат лежить ідея важкого політичного вибору між альтернативними пріоритетами.

Ми мусимо побудувати цей процес саме як політичний діалог і створити для нього прозору аналітичну основу.