Бюджет-2016. Здесь похоронена децентрализация

11 грудня 2015 року уряд вніс до парламенту низку законопроектів, які в разі їх прийняття суттєво вплинуть на якість бюджетного забезпечення територіальних громад у 2016 році.

1. "Про державний бюджет України на 2016 рік", №3000.

2. "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики", №3628.

3. "Про внесення змін до Бюджетного кодексу щодо узгодження норм Бюджетного кодексу із змінами до галузевого та податкового законодавства", №3629.

4. "Про створення конкурентних умов в оподаткуванні та стимулювання економічної діяльності в Україні", №3630.

5. "Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв'язку з прийняттям закону "Про створення конкурентних умов в оподаткуванні та стимулювання економічної діяльності в Україні", №3631.

Комплексний аналіз цих ініціатив дозволяє прийти до невтішного висновку: у влади помінялися пріоритети.

Замість обіцяної децентралізації громади з 2016 року отримують зменшення дохідних джерел бюджетів, централізацію на рівні міністерств та уряду в багатьох питаннях місцевого розвитку, звуження повноважень в бюджетних питаннях, значний тягар державних соціальних пільг. Розглянемо за чергою.

Щодо законопроекту №3000

По-перше, обсяги цільових субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам не забезпечують мінімальну потребу в коштах навіть на виплату зарплати у сфері освіти та медицини. Обсяг недофінансування становить 10,6 млрд грн: за освітньою субвенцією - 3,1 млрд грн, за медичною - 7,5 млрд грн.

Органи місцевого самоврядування будуть змушені відволікати власні ресурси для забезпечення належного фінансування делегованих повноважень у цих сферах.

Обіцяне законопроектом №3631 зниження розміру сплати єдиного соціального внеску на 16,3% - з 36,3% до 20% - зменшить навантаження на фонд зарплати бюджетних установ - без освітньої та медичної субвенцій - лише на 0,5 млрд грн.

По-друге, фінансові нормативи забезпеченості за галузями бюджетної сфери на рівні місцевого самоврядування не відповідають реальним потребам споживачів послуг. В результаті проект держбюджету на 2016 рік, як і в попередні роки, не забезпечує 100% фінансування делегованих державою повноважень.

Причина банальна: профільні міністерства не виконали вимоги пункту 10 прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу. Уряд повинен був до 1 березня 2015 року затвердити державні соціальні стандарти і нормативи в описовому та вартісному виглядах за кожним делегованим повноваженням.

По-третє, стаття 28 законопроекту передбачає передавання до бюджетів міст обласного значення та Києва видатків на підготовку фахівців та робітничих кадрів у професійно-технічних закладах державної форми власності. Передавання таких видатків здійснюється без надання відповідних ресурсів на їх фінансування.

Додаткове навантаження на місцеві бюджети становитиме 5,8 млрд грн. Ці зміни суперечать статі 142 Конституції: "Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою".

Такі законодавчі пропозиції руйнують базові засади реформи місцевого самоврядування, адже порушується принцип субсидіарності.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, розпорядження уряду №333-р від 1 квітня 2014 року, передбачає розподіл видатків за рівнями. Надання і фінансування профтехосвіти віднесено до обласного рівня, оскільки ПТУ надають послуги жителям області або країни.

По-четверте, стаття 29 законопроекту передбачає передавання до бюджетів міст обласного значення та Києва видатків на підготовку фахівців у вищих навчальних закладах першого-другого рівнів акредитації державної власності, розташованих у містах обласного значення та в Києві.

З державної до комунальної форми власності планується передати 427 закладів, з яких 330 або 77,3% - на міській рівень, 97 або 22,7% - на обласний.

Фінансування цих установ буде здійснюватися на умовах співфінансування: 50% - за рахунок коштів субвенції з державного бюджету (2 млрд грн), 50% - з власних коштів місцевих бюджетів. Додаткове навантаження на місцеві бюджети становитиме 2 млрд грн, з яких 1,6 млрд грн - на міські бюджети.

Проте уряд фізично не встигне передати заклади ПТУ та ВНЗ першого-другого рівнів з державної до комунальної форми власності до 1 січня 2016 року.

У грудні 2014 року уряд так само брав на себе зобов'язання передати з державної до комунальної форми власності лікарні "Укрзалізниці". Передавання тривало весь 2015 рік і досі не завершене. Внаслідок цього по всій країні виникало безліч проблем з виплатою зарплати працівникам лікарень та оплатою за енергоносії.

У разі реалізації положень законопроекту в більшості міст обласного значення виникнуть проблеми з фінансовим забезпеченням зазначених закладів. Реалізація таких новацій призведе до погіршення якості освіти і закриття вузів та ПТУ.

По-п'яте, у додатку №7 до проекту відсутня субвенція з держбюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

У той же час 9 грудня 2015 року уряд схвалив законопроект Мінінфраструктури "Про внесення змін до законодавчих актів у сфері автомобільного транспорту з метою їх приведення у відповідність з актами Європейського Союзу".

Він де-факто передбачає обов'язок органів місцевого самоврядування здійснювати компенсаційні виплати за пільгові перевезення окремим громадянам - пенсіонерам, інвалідам, ветеранам війни, чорнобильцям, дітям з багатодітних сімей, військовим. Додаткове навантаження на місцеві бюджети - 2,2 млрд грн.

По-шосте, додатком №1 проекту до доходів загального фонду держбюджету віднесено 3,5 млрд грн єдиного податку. Відповідно до Податкового кодексу та проекту №3630 - ПК в новій редакції - цей податок віднесено до категорії місцевих.

Отже, визначення його джерелом надходжень державного бюджету грубо порушує Європейську хартію місцевого самоврядування. Такі пропозиції позбавляють органи місцевого самоврядування стимулів для інтенсифікації місцевого економічного розвитку та збільшення надходжень до бюджету.

Це небезпечний прецедент для місцевого самоврядування. Через деякий час уряд запропонує забрати взагалі всі місцеві податки? Цікаво, що поки ніхто від влади не пояснив, чим викликана необхідність вилучення коштів єдиного податку.

По-сьоме, у додатку №7 до проекту відсутня субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах.

За розрахунками Мінрегіону та профільних асоціацій потреба місцевих бюджетів - 11,9 млрд грн. З них 6,9 млрд грн - погашення фактичної заборгованості за 2015 рік, 5 млрд грн - потреби на 2016 рік внаслідок невстановлення національним регулятором економічно обґрунтованих тарифів для комунальних підприємств.

По-восьме, проект визначає нереалістичні джерела фінансування видатків Державного фонду регіонального розвитку - ДФРР - та субвенції на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад: конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду.

Ці кошти можуть і не надійти, тому вони віднесені до спеціального фонду.

Своєю чергою, на 2016 рік уряд законопроектом №3629 призупинив дію частини першої статті 24-1 Бюджетного кодексу, яка визначає обсяг ДФРР в розмірі не менше 1% доходів загального фонду держбюджету. Якби вона діяла, обсяг ДФРР становив би 5,7 млрд грн гарантованих коштів, а не 4,7 млрд грн можливих.

Отже, залучити кошти до ДФРР та 1 млрд грн при потребі 1,7 млрд грн для субвенції у 2016 році не вдасться. Відповідно, регіони та об'єднані громади не отримають обіцяної урядом і передбаченої законодавством державної підтримки. Це негативно вплине на реформу адміністративно-територіального устрою.

По-дев'яте, пункт шостий прикінцевих положень проекту передбачає затвердження урядом, а не законом, особливого порядку проведення індексації доходів населення. Причому у межах ресурсів всіх рівнів бюджетів та фондів.

Такі ж норми були передбачені в держбюджеті-2015, але вони були виконані лише 9 грудня 2015 року. Протягом року це призводило до конфліктних ситуацій та проблем під час проведення індексації органами місцевого самоврядування.

Щодо законопроекту №3629

По-перше, уряду надано право щороку визначати обсяг коштів у складі освітньої субвенцій та субвенції на підготовку кадрів у ВНЗ для фінансування централізованих заходів, визначених його рішеннями. Це абсолютна централізація і запровадження ручного керування коштами місцевих бюджетів.

Де-факто уряд матиме право визначати, в якому населеному пункті, якій школі, коли, як і в кого можна буде купити комп'ютер за кошти освітньої субвенції, яка має йти винятково на фінансування зарплати вчителям та оплату енергоносіїв.

По-друге, уряду надано право купувати шкільні автобуси на засадах спільного фінансування: 50% - за рахунок залишків субвенції, 50% - за рахунок власних коштів місцевих бюджетів. Отже, уряд перекладає фінансування цього державного зобов'язання на місцеві бюджети. У 2015 році ці видатки йшли з держбюджету.

Це позбавляє органи місцевого самоврядування стимулів проводити заходи оптимізації, економії та енергоефективності, адже залишки коштів все одно заберуть. Передбачалося, що зекономлені кошти місцева влада спрямує на оновлення матеріально-технічної бази у сфері освіти.

По-третє, до власних видатків місцевих бюджетів віднесено компенсаційні виплати за пільговий проїзд та пільги з послуг зв'язку. Раніше ці видатки фінансувалися за рахунок субвенцій з держбюджету місцевим бюджетам.

Своєю чергою, урядовим проектом №3628, який іде в пакеті до держбюджету-2016, передбачено перекладення на органи місцевого самоврядування обов'язку держави фінансувати низку соціальних пільг, визначених 16 законами.

Ці пропозиції порушують частину 3 статті 143 Конституції, якою передбачено обов'язок держави компенсувати такі рішення у повному обсязі за рахунок коштів держбюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків.

Такими чином, держава не монетизує пільги і не скасовує їх, а просто перекладає їх фінансування на місцеві бюджети без надання необхідних коштів.

По-четверте, пропонується централізувати видатки місцевих бюджетів у сфері охорони здоров'я. Замість чинного чіткого переліку закладів, які фінансуються за рахунок субвенції з бюджетів базового рівня, уряду надаються повноваження визначати такий перелік закладів лише з первинної медичної допомоги.

Де-факто передбачається передавання фінансування лікарень широкого профілю, пологових будинків, більшості медичних закладів на обласний рівень. Органи місцевого самоврядування міст та районів вже отримали вказівки від обласної та центральної влади передати відповідні заклади та установи на обласний рівень.

Реалізація зазначеної норми призведе до погіршення якості та доступності надання медичних послуг мешканцям міст, селищ, сіл. Це стосуватиметься і об'єднаних територіальних громад, яким обіцяли розширення повноважень у даній сфері. Такі пропозиції дискредитують децентралізаційну реформу.

По-п'яте, передбачається централізація та зменшення податкових надходжень бюджетів базового рівня шляхом перерозподілу зарахування єдиного податку: 25% - до держбюджету, в тому числі 60% у Києві, 30% - до обласних бюджетів, 45% - до бюджетів міст, селищ, сіл та об'єднаних територіальних громад.

Бюджети базового рівня втратять 6,1 млрд грн. Внаслідок реформи спрощеної системи за проектом №3630 загальні втрати базового рівня сягнуть 7,1 млрд грн. Отже, обсяг єдиного податку, що зараховуватиметься до бюджетів базового рівня у 2016 році, становитиме 3,4 млрд грн проти 10,5 млрд грн у 2015 році.

По-шосте, скасовується субвенція на забезпечення медичних заходів за окремими державними програмами. Кошти на ці заходи порівняно з 2015 роком зменшуються на 0,6 млрд грн. Передбачається їх виділення винятково для обласних бюджетів. Раніше їх розподіл відбувався і між міськими бюджетами.

Щодо законопроекту №3630

По-перше, зменшаться надходження від єдиного податку внаслідок скорочення на 240 тис кількості платників третьої групи і їх переходу на загальну систему оподаткування. Другу і третю групи "спрощенців" пропонується об'єднати в одну.

Поріг перебування за доходом за рік у такій об'єднаній групі зменшується до 2 млн грн замість 20 млн грн. У такій групі зможуть перебувати лише фізичні особи, а юридичні особи вимушені будуть перейти на загальну систему оподаткування.

По-друге, відсутня компенсація втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання державою пільг за місцевими податками. Порушуються норми Конституції і принципи бюджетного та податкового законодавства, які передбачають компенсацію втрат місцевих бюджетів внаслідок надання державою пільг.

По-третє, за рахунок місцевих бюджетів передбачається компенсувати 75% вартості касових апаратів, придбаних платниками єдиного податку після 1 січня 2016 року. Компенсація відбуватиметься в порядку, визначеному урядом.

Додаткове навантаження на місцеві бюджети становитиме близько 2,2 млрд грн. За розрахунками Мінфіну необхідно буде купити касових апаратів на 3 млрд грн.

По-четверте, з 1 січня 2016 року передбачається застосування нових правил місцевого оподаткування, але без узгодження із законодавством про регуляторну політику і базовими принципами податкового законодавства.

Якщо не передбачити особливі процедури набрання чинності відповідними рішеннями місцевих рад, то надходження від оновлених місцевих податків та зборів можна буде зібрати лише в 2017 році.

Аналогічна ситуація була в 2015 році, коли органи ДФС відмовляли у виконанні рішень місцевих рад щодо плати за землю, а частина рішень була скасована платниками податків в судовому порядку внаслідок порушення вимог регуляторного законодавства та принципів податкового законодавства.

По-п'яте, пропозиції підвищити максимальну ставку податку на нерухомість до 3% МЗП за кв м загальної площі (зараз 2%), розширити базу оподаткування і скасувати пільги щодо комерційної нерухомості і складів навряд чи принесуть прогнозовані Мінфіном додаткові 3,8 млрд грн до місцевих бюджетів.

У 2014 році за оцінками Мінфіну планувалося зібрати з податку на нерухомість понад 2,7 млрд грн, але за результатами виконання місцевих бюджетів за десять місяців 2015 року вдалося отримати лише 0,7 млрд грн.

Причина - держреєстр містить дані лише щодо 30% об'єктів нерухомості, а ДФС має право нараховувати та стягувати цей податок лише на підставі даних державного реєстру. Тож прогнози Мінфіну нереалістичні. Додаткові надходження можна буде отримати лише в 2017 році, бо податок сплачується за минулий рік.

Залишається сподіватися, що парламент не підтримає зазначені ініціативи уряду, адже вони загрожують реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. "Бюджетний пакет" уряду дає суттєві аргументи опонентам децентралізації та добровільного об'єднання громад.

* * *

Колонка є видом матеріалу, який відображає винятково точку зору автора. Вона не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, про яку йдеться.

Точка зору редакції "Економічної правди" та "Української правди" може не збігатися з точкою зору автора. Редакція не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія.